06/03/2007

La circulation des porteurs de dialogue

Colloque MEDEA du 6 mars 2007  concernant la question des visas accordés aux porteurs de dialogue

L’UE ET LA POLITIQUE DES VISAS

Actuellement la politique de l’Union européenne concernant les visas n’est pas harmonisée. Il y a eu plusieurs tentatives communautaires autour de cette question mais malheureusement le sujet est délicat et la plupart des Etats Membres réclament leur autonomie arguant le fait qu’il s’agit là d’un élément de leur politique extérieure relatif à la souveraineté nationale. En effet, la suppression des frontières à l’intérieur de l’espace Schengen, se basant sur la confiance réciproque des Etats Membres, nécessite que chaque pays puisse être sûr que les autres ont bien fait leur travail en matière d’octroi de visas.

Il existe une politique commune pour les visas de courte durée. Voici une brève chronologie non exhaustive cette  politique communautaire :

  • Traité d’Amsterdam : entré en vigueur le 1er mai 1999, il a marqué un grand bond en avant en intégrant la politique des visas de l’UE dans le cadre juridique de l’Union. Ce traité a regroupé tous les aspects de la politique des visas de l’UE dans le cadre juridique de l’Union, les intégrant dans le nouveau Titre IV du Traité UE (visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes). Il reconnaît à la Commission une capacité d’initiative partagée avec les Etats Membres, mais il maintient le vote à l’unanimité du Conseil après consultation du Parlement européen. Au terme d’un délai de cinq ans, il accorde, l’exclusivité de l’initiative à la Commission et la possibilité pour le Conseil de décider à l’unanimité l’application du vote à la majorité qualifiée et de la procédure de codécision du Parlement européen.Toutefois, le Royaume-Uni et l’Irlande maintiennent des politiques autonomes en matière d’asile, d’immigration et de visas, (cf. protocole annexé au traité d’Amsterdam).

Les États membres appliquant l’acquis de Schengen, de même que la Norvège et l’Islande, émettent des « visas uniformes de court séjour » valables dans tout l’espace Schengen. Les conditions et critères harmonisés d’émission de ces visas uniformes sont exposés aux articles 9–17 de la Convention de Schengen et détaillés dans les ‘Instructions consulaires communes’ (JO C 313, 16.12.2002, p. 1).
Concrètement cela signifie que tous les visas d’entrée et de transit dans l’UE doivent répondre à un modèle type conforme aux spécifications techniques stipulées dans le Règlement du Conseil (CE) No 1683/95 adopté le 29 mai 1995.

  • Conseil européen de Tampere : Le Conseil européen s’est tenu à Tampere les 15 et 16 octobre 1999 avec une réunion spéciale consacrée à la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l’Union européenne.  Il a  retenu quatre orientations majeures : le développement du partenariat avec les pays d’origine afin de favoriser en particulier le co-développement ; l’adoption à terme, d’une procédure d’asile commune et d’un statut uniforme, un traitement équitable pour les ressortissants des pays tiers ; une gestion plus efficace des flux migratoires .
  • Le règlement (CE) n°539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 fixe la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation . C’est l’instrument de base qui fixe l’octroi des visas : il est établit une liste « positive » pour les pays tiers ne nécessitant pas de visa et une liste « négative » pour les pays nécessitant un visa. Il convient de mentionner que l’inscription sur liste négative est proposée à l’initiative de la Commission et arrêtée par le  Conseil après simple consultation du Parlement.

A présent ce n’est plus la création d’un espace européen sans frontières qui pose des problèmes mais bel et bien l’accès à ce territoire. En effet, les priorités résident désormais dans les conditions d’accès au territoire européen pour les ressortissants extracommunautaires.L’absence d’accord sur les principales orientations de la politique migratoire constitue un obstacle certain à l’adoption de mesures prévues pour le titre IV du traité d’Amsterdam.

2OO7 devrait être une année de transition avec l’adoption de modifications concernant les mesures communes. En vue de faire avancer encore davantage les efforts visant à la poursuite de l’harmonisation de la pratique d’octroi de visas entre les partenaires Schengen, la présidence allemande engagera des mesures concrètes en vue d’une amélioration de la coopération Schengen sur le plan local dans des Etats tiers.

POINT DE VUE DES PAYS DU SUD MEDITERRANEEN

Vue du Sud, la politique des visas de l’UE est perçue comme trop stricte et « polluée » par la question sécuritaire. En effet, les partenaires méditerranéens regrettent que, dans la PEV, il n’y ait pas de cadre propice à un dialogue officiel concernant cette problématique.
Les citoyens de la rive Sud se sentent stigmatisés, ils sont perçus comme une « menace » par une Europe qui voudrait se transformer en forteresse. L’immigration demeure un thème tabou et éminemment politique ; étant donné les passions qu’il déchaîne dans les pays européens il est délicat de l’aborder sous un angle objectif et pragmatique.

De plus la négociation des visas est  subordonnée à une forte conditionnalité politique, notamment concernant les accords de réadmission : pour qu’un pays obtienne des facilités en matière de visas il faut qu’il s’engage à contrôler fermement son immigration clandestine (en clair : si un pays souhaite obtenir des une politique de visas plus souple à son égard il doit s’engager à rapatrier ses immigrés clandestins).  Certains experts académiques n’hésitent pas à qualifier cette politique de « marchandage » et dénoncent l’absence de dimension humaine dans le traitement accordé aux politiques migratoires.

Enfin, les partenaires méditerranéens ont l’impression qu’ils sont traités de manière « discriminatoire » par rapport aux pays de l’Est et constatent qu’on leur impose beaucoup plus de restrictions sur la circulation des personnes, et ce, sans aucune justification ; d’après eux il y a beaucoup plus de liens entre  les entre les deux rives de la Méditerranée concernant les échanges humains qu’avec les pays de l’Est (Ukraine, Russie), il serait donc normal qu’ils bénéficient d’accords préférentiels. Ils pensent que le facteur religieux joue en leur défaveur et déplorent le fait que les migrants du Sud soient perçus comme des « terroristes potentiels » (en effet on parle de « politique sécuritaire » alors que le terme le plus approprié serait « politique migratoire », le lien établit de fait entre immigration et terrorisme apparaît comme dangereux et stigmatisant).
Concernant la société civile et les acteurs du partenariat méditerranéen, ces derniers s’inquiètent de l’absence de règles de facilitation. En effet, d’après eux, l’Union européenne ne se rend pas bien compte des difficultés qu’ils rencontrent dans la réalité. Ils réclament à juste titre un traitement préférentiel des visas. Ils déplorent que trop souvent, des représentants invités par l’Union européenne pour des réunions ou des conférences se voient refuser leur visa d’entrée.

Principales difficultés observées par les usagers dans les pays tiers :

  • Présence consulaire insuffisante dans de nombreux pays tiers. (Toutefois cet aspect ne concerne pas l’Union européenne car il dépend de la souveraineté nationale et une action communautaire n’est pas envisageable)- Lenteur administrative, trop de documents exigés, difficulté pour obtenir un rendez-vous…- Délai de réponse trop long- Prix du visa qui a augmenté (de 35 à 65 €)- Refus de visa qui n’est presque jamais justifié et droit de recours impossible- Même si un visa a été octroyé, on peut se voir refuser l’accès au territoire par un agent territorial à la frontière

ETAT DES LIEUX ET REFLEXIONS

La Déclaration de Rabat (juillet 2006) élaborée en conclusion de la Conférence  Ministérielle Euro-Africaine sur la Migration et le Développement   met en avant « la forte conviction que la gestion de la migration entre l’Afrique et l’Europe doit s’inscrire dans un partenariat de lutte contre la pauvreté et de promotion du développement durable et du co-développement (…) Ce partenariat entend gérer de façon optimale et dans un esprit de responsabilité partagée les flux migratoires entre les pays d’origine, de transit et de destination des migrants ». La Déclaration évoque notamment la question de la facilitation de la circulation des travailleurs et des personnes comme un point important à développer  concernant le phénomène migratoire.

Pour répondre à ces attentes un Plan d’Action a été mis en place. Concernant l’adoption de mesures facilitant la circulation des travailleurs et des personnes il est indiqué que des « discussions sur des procédures simplifiées pour certaines catégories de personnes (étudiants, chercheurs, hommes d’affaires, commerçants, artisans, artistes, sportifs…) » doivent être entamées.

De son côté la Commission européenne, dans une communication (le 4.12.20006) destinée au Conseil et au Parlement relative au renforcement de la PEV,  fait un état des lieux sur les atouts et les faiblesses de la PEV. Ainsi, concernant la mobilité et les migrations, elle observe que « la lenteur et le coût des procédures d’obtention de visas de courte durée (pour les hommes et femmes d’affaires, les chercheurs, les étudiants, les touristes ou même pour les visites officielles, par exemple), ont un effet dissuasif à forte visibilité pour les pays partenaires et entravent nombre d’objectifs fondamentaux de la PEV »

SOLUTIONS ENVISAGEES

  • Le colloque  s’est centré sur l’octroi des visas de courte durée pour les porteurs de dialogue. Cette notion n’a pas de définition concrète  et demeure assez floue. Afin de faire de réelles propositions concernant cette catégorie particulière de personnes il conviendrait dans un premier temps de la définir de manière commune et consensuelle.
  • Il paraît logique d’accorder un visa préférentiel pour tous les partenaires (professeurs universitaires, chercheurs, membres d’ONG….) engagés dans des projets de coopération avec l’Union européenne et le partenariat euro-méditerranéen.
  • De plus, il serait souhaitable de valoriser la qualité de l’invitant, ce qui pourrait ôter les  doutes concernant les tentatives d’immigration illégale.
  • Enfin, à l’instar de la France, l’Union européenne pourrait mettre en place des visas spéciaux pour diverses catégories  (jeunes professionnels  qui viendraient suivre une formation en Europe, employés de collectivités territoriales, étudiants chercheurs…). La création d’une carte « Compétences et talents » (accordée aux sportifs, artistes…) est un exemple intéressant qui mérite réflexion.
  • Les pays partenaires, pour leur part, réclament des négociations bilatérales pour obtenir des facilitations d’obtentions de visas. La solution consisterait à avoir un « accord bilatéral visa ». Toutefois, il est évident que cela reste difficile à mettre en place.
  • Pour le point de vue sécuritaire : la biométrie apparaît comme la solution préférée de l’UE. La photo digitalisée et les empreintes permettront d’éviter beaucoup de problèmes relatifs à l’identité des demandeurs et à la falsification des justificatifs. De plus, selon l’UE cette mesure évitera les déplacements multiples : une fois que les données biométriques sont connues, la personne est identifiée formellement et n’a donc plus besoin de se déplacer.
  • Concernant la « bureaucratisation » des demandes il faut envisager des modifications communes à tous les pays de l’espace Schengen :
    • Ramener le délai maximum de traitement des demandes de visas à 10 jours
    • Motiver le refus en établissant une procédure d’appel claire
    • Promouvoir plus de clarté dans la demande des justificatifs et aboutir à une liste de documents commune et fixe
    • Instaurer une procédure de « simple information » au lieu de devoir recourir à la « consultation préalable » qui est nécessaire dans certains cas. Cette mesure aurait pour effet de réduire les retards dus à des consultations entre les administrations de pays partenaires.

L’outsourcing est évoqué comme une possibilité pour désengorger les consulats  car il offre plus de confort aux demandeurs grâce à des structures d’accueil plus adaptées. Cette solution consiste à déléguer des compétences de recevabilité des visas auprès d’organismes privés qui présentent des garanties de sécurité et de moralité pour régler les problèmes de longue distance.Toutefois, l’outsourcing ne pourrait en aucun cas remplacer les services consulaires.