20/10/2011

« L’État » palestinien : entre droit et réalités

Mahmoud Abbas devant l'Assemblée Générale des Nations-Unies le 23 septembre 2011

par Jean-Baptiste BEAUCHARD

 

Avant même la création de l’État d’Israël, l’implantation du foyer national du peuple juif en Palestine interrogeait déjà le droit international.

C’est en 1922 que la Société des Nations mandate la puissance britannique pour établir le foyer national du peuple juif en Palestine, donnant une application ainsi qu’une légitimité à la déclaration Balfour du 2 novembre 1917.

Il faudra attendre le 27 novembre 1947 pour que soit votée la résolution 181[1] de l’Assemblée générale des Nations envisageant la séparation de la Palestine mandataire en deux États et avec un statut international pour Jérusalem. l’État d’Israël sera créé par déclaration d’indépendance le 14 mai 1948. Le droit international, à travers l’Assemblée générale et le Conseil de Sécurité des Nations unies, se retrouve ainsi au cœur du conflit israélo-palestinien.

De son côté, l’OLP n’obtient de l’ONU qu’un statut d’observateur et la reconnaissance du droit des Palestiniens à l’indépendance et à l’autodétermination. Un an après le déclenchement de la première Intifada, l’OLP proclame l’indépendance de l’État de Palestine lors d’une réunion du Conseil national palestinien à Alger en 1988. Cet « État » sera reconnu par une centaine d’autre États.

Depuis, les accords d’Oslo ont posé les jalons d’un processus de paix qui apparaît moribond, si ce n’est inexistant depuis une décennie. Cette période a été parsemée de « conversations de paix » qui de Taba à Annapolis n’ont jamais abouti à un accord.

Parrainage quasi exclusif des Etats-Unis, déséquilibre des rapports des forces, discrédit des Nations-unies et inexistence de l’Union européenne, le conflit israélo-palestinien, sous couvert d’intérêts stratégiques supérieurs, a toujours connu le même cadre de « négociations ».

Dès lors, l’Autorité palestinienne (AP), en changeant de « paradigme »[2] de négociations a t-elle des chances de voir sa requête aboutir à l’adhésion de l’ONU ? Et quelles en seraient les conséquences ?

Au-delà de la procédure juridique complexe, que signifie politiquement cette demande d’adhésion de l’AP à l’instance onusienne?

 

Procédure et enjeux juridique.

 

Adhésion, reconnaissance, entité, État membre, État observateur. Dans les tumultes juridiques du droit international, quelques précisions s’imposent.

L’attribut souverain de reconnaissance un État n’appartient pas aux Nations unies, que ce soit le Conseil de sécurité (CSNU) ou l’Assemblée Générale des nations unies (AGNU). L’ONU n’est ni un État, seule autorité compétente à reconnaître un autre État, ni une Union sur le modèle de l’UE, qui pourrait elle aussi reconnaître un État. La compétence de l’ONU en la matière se borne à autoriser l’adhésion d’un État ou d’accorder un statut hybride à une entité au sein des Nations unies. En droit international, seul un État peut reconnaître un autre État. Il s’agit d’un mécanisme bilatéral. L’ONU se limite à considérer si les critères d’un État sont remplis en vertu de l’article 4 de la charte des Nations unies afin d’adhérer ou non au concert des Nations.

La Palestine est déjà reconnue en tant qu’État, même virtuel, par plus de 126 autres États depuis 1988. Le débat actuel porte donc sur l’adhésion ou non de l’État palestinien en tant qu’État membre ou en tant qu’État non membre (observateur) à l’ONU.

Pour ce faire, la requête palestinienne consiste à déposer une candidature devant le CSNU, seule instance compétente pour intégrer pleinement un État

Afin d’aboutir, cette demande doit recueillir 9 des 15 votes des États membres sans qu’un veto des 5 États membres permanents ne soit opposé.

Tel est le premier enjeu. Face aux pressions exercées sur les États membres non permanents, cette majorité est loin d’être acquise avant même que le veto américain soit opposé. Ainsi, les grandes puissances aimeraient ne pas avoir à se prononcer sur une question aussi délicate.

Néanmoins, il existe une procédure exceptionnelle qui permettrait de passer outre le veto au sein du CSNU. Cette dernière a été utilisée qu’une seule fois en 1950 lors de la guerre de Corée avec la Résolution 377 dite « Union pour le maintien de la paix »[3]. Cette procédure, en contournant un CSNU défaillant à cause du veto russe, a autorisé une délégation la compétence du CSNU vers l’AGNU afin d’adopter une résolution qui plaçait les contingents présents en Corée sous un commandement unifié et sous l’autorité des Etats-Unis. Cependant, jamais une adhésion à l’ONU en tant qu’État membre ne s’est faite sans l’aval du CSNU. Plus que la procédure juridique de substitution à l’autorité du CSNU qui serait incertaine en la matière, l’impact politique d’une telle démarche l’a rendrait tout simplement impossible.

 

Ainsi, le CSNU va étudier la demande, la refuser et l’AGNU sera amenée à se prononcer sur une éventuelle adhésion de l’État palestinien. Dès lors, en l’absence de vote favorable du CSNU, seul le statut d’État non membre (observateur) pourra être attribué à la Palestine par l’AGNU.

 

Même en tant qu’État non membre, quelles sont les conséquences juridiques d’une telle adhésion?

 

  • Si cette procédure aboutit en dernier ressort à un vote favorable de l’AGNU, l’État palestinien sera protégé par la Charte des Nations unies dont la portée juridique couvrira la souveraineté palestinienne. En ce sens, la terminologie et donc le régime juridique en vigueur qualifiant les différends entre les deux États serait modifié. Ainsi, on ne parlerait plus de territoires « disputés » voire « annexés » mais de territoires « occupés ». La 4ème convention de Genève de 1949 régissant le droit humanitaire lors d’un conflit armé pourrait donc s’appliquer.
  • Cette adhésion donnerait un impact significatif à la résolution 43/177 de l’AGNU qui supporte la déclaration palestinienne d’indépendance de 1988.
  • L’État palestinien pourrait prendre part, sans droit de vote mais avec un droit de regard et de participation, aux négociations et autres traités internationaux.
  • Enfin, l’État palestinien pourrait être parti à la CPI et ainsi adhérer au statut de Rome de 1998. Certes, Israël n’a pas ratifié les statuts de la CPI et n’est donc pas lié. Néanmoins, une instruction pour violation du droit humanitaire demeurerait envisageable. Sans effets coercitifs, une telle procédure aurait tout de même un impact politique fort. De la même manière, l’État palestinien a compétence pour saisir pleinement la CIJ.

 

Rappelons que cette demande d’adhésion de l’État palestinien se fonde sur deux principaux éléments : un État sur les frontières de 1967 d’une part et avec Jérusalem-est comme capitale d’autre part. La question des réfugiés palestiniens principalement du Liban et de Jordanie demeure donc en suspend. En cas d’adhésion à l’ONU, l’État palestinien se substituera à l’OLP, entité jusque la représentative des intérêts des territoires palestiniens mais aussi des réfugiés. Ce nouvel État non membre des Nations unies aura t-il donc compétence à l’égard de la délicate question des réfugiés ?

En ce sens, cette demande d’adhésion de l’État palestinien représenterait pour certain un renoncement à des droits légitimes

Néanmoins, nous pensons que le « processus de paix » étant lymphatique, il est urgent de recourir à de nouvelles méthodes de négociations ouvrant ainsi un nouveau « paradigme ».

 

La requête palestinienne : un nouveau « paradigme » de négociations ?

 

Le principal problème n’est pas le contenu des résolutions du CSNU ou des négociations bilatérales, ni même la question d’un plan de paix séparé ou d’un accord de paix global[4], mais la mise en place des accords existants et leur non respect. Le cadre d’application ne permet ni au droit international ni aux négociations précédentes d’être respectées et appliquées. Il s’agit donc de le repenser.

Ce projet d’adhésion de l’État palestinien peut contribuer à ce nouveau cadre. Impulsé initialement par le projet Fayyad  d’un « État d’abord » basé sur le développement économique au bilan mitigé, il a néanmoins le mérite de dynamiser les structures administratives et politiques en Palestine.

Cette demande d’adhésion s’inscrit aussi dans le prolongement de la proposition américaine de 2009 consistant à reconnaître un État palestinien avant la « fin » de la colonisation au regard de l’impasse des négociations bilatérales.

La partie palestinienne se rend bien compte du séisme diplomatique déclenché par son initiative. Néanmoins, celle-ci  relève plus de l’opportunité d’impulser une nouvelle dynamique de négociations que d’une volonté unilatérale de monter au créneau. À travers cette requête, les Palestiniens espèrent renforcer leur position et rééquilibrer le rapport de force en vue d’éventuelles futures négociations. Face au blocage, telle est la démarche audacieuse d’Abbas.

Toutefois, cette démarche n’est pas sans risques. En suscitant beaucoup d’espoirs, elle risque de catalyser les désillusions qui seront nombreuses tant il est vrai que la situation sur le terrain ne risque pas de s’améliorer.

 

Scénarii

  • « l’Etat » palestinien adhère à l’ONU en tant qu’État non membre. Les relations avec Israël se dégradent du fait de l’initiative palestinienne jugée unilatérale par l’État hébreu. Tel-Aviv prétexte cette adhésion pour juger le processus de paix définitivement enterré. Le statut quo persiste, les positions se raidissent et les négociations de paix n’avanceront pas. Dans le contexte géopolitique actuel, la centralité du conflit demeure et les risques d’explosion seront de plus en plus forts.
  • « L’Etat » palestinien n’adhère pas à l’ONU et l’Autorité palestinienne est fragilisée. La fragmentation et l’effondrement des pouvoirs s’accroîssent. Israël décrète l’absence d’interlocuteurs viables ce qui empêche une éventuelle reprise des négociations.

Néanmoins, face à ces scenarii pessimistes, nous espérons une réaffirmation de la position européenne sur un dossier où la quasi main mise américaine n’a pas permis d’aboutir à des avancées significatives.

Jean-Baptiste Beauchard est doctorant au CECOJI (Centre d’Etudes sur la Coopération Juridique Internationale), rattaché à l’IRSEM (Institut de Recherche Stratégique de l’Ecole Militaire, Paris) et membre du Cercle des Chercheurs sur le Moyen-Orient (CCMO). Il travaille actuellement sur une thèse portant sur la pérennité du Droit international à l’épreuve d’une géopolitique conflictuelle au Proche-Orient.

 


[1] Cette résolution fut votée le 27 novembre 1947

[2] Terme attribué à Leïla Chahid

[3] La solution d’une résolution « United for Peace » ne peut fonctionner que si les NU reconnaissent que la non adhésion de la Palestine est en mesure d’entraver le processus de paix et ainsi constituer une menace pour la paix et la sécurité internationales.

[4] L’initiative du roi Abdallah, lors du sommet de Beyrouth de 2002 a proposé les modalités d’un accord de paix global en vertu duquel les Etats de la ligue arabe reconnaissaient l’existence d’Israël et son droit à vivre en sécurité en échange d’un retour sur les frontières de 1967.