03/04/2013

L’« exception » marocaine : stabilité et dialectique de la réforme

Par Baudouin Dupret et Jean-Noël Ferrié, Directeurs de recherche au CNRS, Centre Jacques Berque pour les études en sciences sociales et humaines au Maroc (Rabat)

Publié dans Moyen-Orient n°14, « Géopolitique du Maroc: Le réveil démocratique de la monarchie? », avril-juin 2012.

Le Maroc a souvent été présenté comme une exception. Cela est à la fois vrai et faux. C’est faux, parce que, comme les autres pays de la région, il connaît de nombreux problèmes politiques, économiques et sociaux. C’est vrai, parce qu’il bénéficie, jusqu’à présent, d’une stabilité et une manière de gérer les crises politiques que l’on pourrait difficilement retrouver chez ses voisins.

Le Maroc est le seul pays d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient à avoir réussi à entamer des réformes suffisamment profondes pour qu’on ne puisse plus se résoudre – sauf de manière polémique – à le qualifier d’autoritaire. Certes, la Tunisie vient de franchir un pas considérable dans ce domaine, mais le royaume alaouite a pris ce tournant bien plus tôt, à la fin du règne de Hassan II (1961-1999). Sans doute n’était-ce pas seulement l’effet de la vertu qui poussa, entre 1997 et 1998, le précédent roi à ramener à lui son opposition, et notamment celle de gauche représentée par l’Union socialiste des forces populaires (USFP). La politique n’est pas à proprement parler un exercice vertueux. Le fait est qu’il a réussi à la fois à transformer favorablement la nature de son régime – sans effectivement le démocratiser – et à le libérer de la pression des opposants. Lorsque Mohammed VI monte sur le trône, en juillet 1999, la légitimité du leadership royal n’est dès lors plus contestée par aucun acteur partisan. Il ne dispose pas pour autant d’une majorité apte à mettre en place et à conduire les nombreuses réformes promises par l’« alternance » (1) soutenue par son père.

En effet, si le souverain détient, du fait de la Constitution ou de la pratique institutionnelle elle-même, une part importante du pouvoir, il n’est nullement en situation de régner seul. Ce n’était déjà pas le cas sous Hassan II et cela ne l’a jamais été sous le règne actuel. Mohammed VI gouverne avec des fonctionnaires, un système d’élite et de groupes d’intérêts à la fois reproductif et agrégatif et des partis politiques. Chacun de ces associations d’acteurs a ses propres objectifs et ses propres clientèles. Elles constituent une sorte de polyarchie, c’est-à-dire un pouvoir réparti entre des groupes à l’intérieur d’un jeu d’équilibre. Techniquement, c’est une forme de gouvernement que l’on retrouve dans les démocraties, à cette exception importante qu’il y est régulé par les élections, alors qu’au Maroc, la régulation électorale a été tardive et demeure encore incomplète, même si les scrutins n’y sont plus falsifiés. Plutôt que de considérer le souverain comme un deus ex machina (un sauveur, un libérateur), il semble ainsi plus juste de le voir comme le régulateur d’un système d’équilibre dont il n’est en mesure de s’extraire. Personne ne peut s’opposer à lui, mais il a besoin d’un vaste concours d’acteurs pour agir.

Un consensus obligatoire

Ce système est assez performant lorsqu’il s’agit de ralentir les changements ou d’éroder ce qu’ils peuvent avoir de rugueux ; il possède malheureusement les mêmes caractéristiques lorsqu’il s’agit de les promouvoir. Prenons-en un seul exemple : la mise en place de la protection sociale. On sait qu’elle est un élément généralement jugé indispensable au consentement positif des citoyens vis-à-vis des gouvernants. En d’autres termes, le gain espéré en matière de légitimité est fort. La réforme a été lancée en 1998 par le gouvernement d’alternance qui avait, lui aussi, un intérêt évident à sa réalisation. Aujourd’hui, tant l’assurance maladie obligatoire que l’assistance médicale de base sont encore en rodage, avec de larges pans de la population qui ne peuvent, en pratique si ce n’est en droit, en bénéficier (2). La réforme en 2002 du Code du statut personnel (Moudawana) au bénéfice des femmes a également été lancée – à vrai dire timidement et maladroitement – par ce même gouvernement ; il a fallu, cependant, attendre 2004 et l’opportunité ouverte par les attentats islamistes de Casablanca du 16 mai 2003, réduisant les capacités d’actions de ses opposants, pour qu’elle soit conduite à bien. Il ne fait aucun doute qu’à chaque fois, le roi soutenait les réformes, comme il ne fait aucun doute que ce soutien ne suffisait pas, à lui seul, à les promouvoir. Il fallait en passer par la formation d’un consensus entre de multiples catégories d’acteurs.

Ce passage obligé possède des vertus : tout d’abord, il agit comme un puissant « refroidisseur » de la vie politique puisqu’il implique tout le monde – du moins les protagonistes partisans – dans la plupart des décisions ; ensuite, il favorise la monarchie qui apparaît comme la régulatrice de ce consensus, et donc la porteuse constante des projets de réforme ; enfin, il évite les épuisantes polarisations en ce qui concerne la « tradition » et la « modernité », le conservatisme étant plus ou moins partagé, certes à des degrés divers, ainsi que le réformisme. Du point de vue de la stabilité politique et des bienfaits qui en découlent, le consensus est indéniablement un avantage. En revanche, il possède assez largement les inconvénients de ses points positifs : il est difficile de conduire des réformes qui ne seraient pas consensuelles, les partis politiques paraissant, de fait, partiellement à la remorque de la monarchie, ce qui ne favorise pas la concurrence des projets de société, à la base de tout changement un peu ambitieux.

Cela n’aboutit pas à l’ankylose du système, mais introduit un décalage entre le rythme nécessaire à sa stabilité et celui indispensable à son efficacité, c’est-à-dire à sa capacité à répondre à des attentes nombreuses et variées, touchant tant le social que les libertés individuelles, notamment par rapport à la place de la référence islamique dans la vie de tout un chacun. Jusqu’à présent, une crise n’a jamais découlé de ce décalage et la monarchie a toujours relancé le mécanisme lorsque le rythme nécessaire à la stabilité du système bloquait le rythme nécessaire à son efficacité. Cette relance est donc toujours allée le sens des attentes sociales et libérales et jamais en sens inverse, quand bien même pouvait-on, à chaque fois, du moins jusqu’à la réforme constitutionnelle de 2011, avoir légitimement le sentiment que ce n’était pas suffisant.

Une contestation utilisée par la monarchie

Le « printemps arabe » n’a donc pas atteint une monarchie et un régime sclérosés et seulement occupés à survivre. La conséquence est qu’il n’a pas pris. Certes, le Mouvement du 20 février a fait parler de lui, mais, alors même qu’une partie des revendications sociales dont il s’est fait l’écho étaient largement partagées, il n’a trouvé de soutiens que chez ceux qui contestaient la légitimité du régime dans ses fondements mêmes, c’est-à-dire une minorité. En revanche, il a été habilement utilisé par la monarchie pour relancer le rythme des réformes (3) en créant, pour la première fois, un mécanisme de régulation indépendant d’elle puisque le chef du gouvernement est, désormais, obligatoirement choisi parmi les dirigeants du parti arrivé en tête aux élections, qu’il possède le droit de dissoudre la Chambre des représentants et qu’un certain nombre de nominations lui échoient indépendamment du roi. Une partie de l’exécutif dépend ainsi entièrement de la régulation électorale et non plus uniquement de l’aval du souverain ou de ses capacités régulatrices. C’est une modification importante du système, car elle donne une force particulière aux citoyens : ils peuvent reconduire un chef du gouvernement ou le sanctionner.

Ce mécanisme doit être interprété pour ce qu’il est : un moyen d’inciter la classe politique et d’une partie des élites à résussir des réformes. Parallèlement, la Constitution de 2011 a mis en place une Cour constitutionnelle et des instances de régulation – notamment dans le domaine des Droits de l’homme et de la lutte contre les discriminations – qui sont également autant de moyens à la disposition des réformateurs et de la société civile pour éviter que la stabilité ne l’emporte sur l’effectivité des réformes, y compris au bénéfice des minorités. Ici aussi, d’autres acteurs que le roi se voient dotés de compétences régulatrices ; et, a priori, ils ne sont pas seulement les membres de la classe politique et des élites administratives. Ils peuvent, en outre, s’appuyer sur une ample déclaration des droits. Certes, celle-ci apparaît finalement un peu en retrait à ce qu’elle était dans sa rédaction initiale par la commission chargée de la rédiger. La culture du consensus a, une fois de plus, servi les partisans de la stabilité plutôt que les promoteurs du changement. C’est ainsi que la liberté de croyance, présente dans la première version, a été abandonnée et que de nombreuses avancées libérales ont été contrebalancées par la référence aux « constantes du royaume », qui apparaissent somme toute plus conservatrices que libérales. Pourtant, un autre article de la Constitution affirme, et ce sans atténuations, la liberté de pensée en réinstaurant celle de croyance. Mais le problème demeure que le législateur comme le juge peuvent se référer à celui-ci ou à d’autres articles moins libéraux. Ce qui est préservé ici, c’est la possibilité de faire dissensus, c’est-à-dire de promouvoir des réformes qui ne feraient pas nécessairement consensus. L’égalité des femmes devant l’héritage pourrait en être un exemple.

Cependant, au-delà de ces questions, se pose la problématique de la réussite globale du processus. Il est évident qu’une majorité de Marocains a voté au référendum constitutionnel du 1er juillet 2011 par attachement à la monarchie et pour marquer sa confiance au roi (4). Il n’y a pas de raison de s’en étonner : le roi est très populaire. En revanche, les législatives qui ont suivi l’adoption de la Constitution n’ont pas donné lieu à une intense mobilisation. Celle-ci a atteint 45,40 % des inscrits, ce qui représente une nette augmentation par rapport aux législatives de 2007, avec un taux de participation de 37 %.

La démarche « réforme constitutionnelle et élections anticipées » a donc été validée, mais une partie des réticences de la population vis-à-vis des partis politiques n’a pas été levée. Il n’y avait aucune raison qu’elle le fut en quelques semaines. En revanche, l’arrivée en tête du Parti de la justice et du développement (PJD, islamo-conservateur) a donné une légitimité particulière à l’ensemble de la démarche puisque cette formation n’avait jusqu’alors participé à aucune majorité et à aucun gouvernement. Pourtant, son arrivée à la direction de l’exécutif n’a pas créé le raz de marée attendu ou même de quelque chose qui s’en rapproche. Le PJD a remporté 27,08 % des voix (105 députés sur 395) et l’Istiqlal (nationaliste), qui menait la majorité précédente, est deuxième avec 15,19 % (60 sièges). Les islamistes doivent néanmoins s’adjoindre un troisième parti, le Mouvement populaire (8% et 32 députés), afin de parvenir à la majorité. Cette obligation de s’associer avec d’autres partis pondère fortement les avantages donnés par la direction du gouvernement.

Pas de stabilité sans réformes

La victoire du PJD n’en fait nullement une formation hégémonique. C’est la conséquence du système électoral marocain : négocié entre les partis, il n’est favorable à aucun d’entre eux, parce qu’aucun n’a jamais voulu prendre le risque d’une défaite amplifiée par un mode de scrutin majoritaire, comme il en existe en France. En contrepartie, une telle organisation est la seule à même de lui assurer une victoire suffisamment large pour dominer le Parlement. L’intérêt des formations partisanes correspond, ici, à celui de la monarchie de ne pas avoir, face à elle, un parti à vocation majoritaire capable de concurrencer son leadership. Il en résulte une faiblesse intrinsèque des gouvernements qui n’est pas irrémédiable – le renforcement de ses pouvoirs et du statut de son chef en proposent un remède –, mais qui représente un risque important pour l’efficacité de l’exécutif. Or un échec de celui d’Abdelilah Benkirane menacerait l’ensemble du système politique. En d’autres termes, la stabilité du régime implique une réussite des réformes : des choses doivent changer pour que d’autres restent ce qu’elles sont.

Beaucoup d’électeurs ont choisi de voter pour le PJD parce qu’il incarne, entre autres, une possibilité de combat contre la corruption et une promesse de meilleure gouvernance. Si d’importantes avancées ont eu lieu durant la dernière décennie (électrification des campagnes, développement des infrastructures, lutte contre la pauvreté, croissance économique), beaucoup reste encore à faire. Des pans entiers de la population vivent dans la précarité et l’insécurité sociale est le lot de beaucoup de Marocains au fur et à mesure que l’on avance à l’intérieur des classes moyennes. Certes, des systèmes d’aide se sont mis en place, mais les mailles de ces filets de protection sont encore lâches. De ce point de vue, il n’y a pas un Maroc, mais plusieurs.

Les pauvres sont probablement les moins revendicatifs ; c’est cette partie du pays qui a le plus besoin de politiques publiques efficaces, mais c’est aussi celle qui représente un risque politique direct mineur. De fait, le Mouvement du 20 février a tenté de s’attacher les démunis, sans y parvenir. En même temps, ils incarnent un argument de fond pour ceux qui contestent le régime. Toutefois, le vrai danger politique provient des classes moyennes, parce qu’elles se retrouvent plus ou moins dans des situations de frustration relative, bénéficiant d’avantages en même temps qu’elles constatent l’étendue, par ailleurs relative, de ce qui leur manque. L’accès au logement, la détérioration de l’enseignement, l’augmentation des prix et le chômage des jeunes sont typiquement des problèmes sociaux qui peuvent être politisés. Pourtant, ils ne sont pas que politiques : ils dépendent aussi de ce qu’il est possible de faire économiquement et de pesanteurs sociales qui ne découlent pas seulement du fonctionnement du régime ou s’en sont autonomisées. La corruption en est un exemple flagrant.

Les défis de demain

Ainsi, l’exécutif issu des législatives du 25 novembre 2011 se trouve-t-il dans une situation complexe, avec plus de moyens que les gouvernements passés, mais avec les mêmes sources de faiblesse. Il doit promouvoir des politiques publiques efficaces dans des domaines où les résultats ne peuvent se faire sentir rapidement et où, pourtant, l’efficacité de l’action doit être rapidement perçue par des citoyens fondamentalement sceptiques. Le risque politique est donc important. Le gouvernement « d’alternance » mis en place en 1998 et dirigé par Abderrahman el-Youssoufi l’illustre : arrivé au pouvoir avec des ambitions réformatrices d’envergure, il n’a que très partiellement tenu ses promesses. L’USFP, alors premier parti de l’opposition, en est ressorti considérablement affaibli, et ce, en grande partie à cause de la déception éprouvée par une partie de l’opinion. Cette désillusion a consolidé l’idée que le changement ne pouvait se faire au niveau des partis politiques, voire que ceux-ci constituaient un obstacle plutôt qu’un moyen. Les élections législatives de 2002 et de 2007 en illustrent bien les conséquences avec la recrudescence de l’abstention.

Face à ce risque, deux évolutions sont possibles. La première, positive, serait que le gouvernement puisse avancer résolument sur quelques dossiers sociaux significatifs, ce qui impliquerait nécessairement sa montée en puissance. Toutefois, celle-ci peut ne pas avoir lieu, et ce serait l’évolution négative. Le gouvernement préfèrerait alors s’en prendre à de faux problèmes – de moralité, notamment –, comme le font souvent les autorités qui ne parviennent pas à régler les vrais. Il est clair qu’un succès du gouvernement, en même temps qu’il renforcerait le régime, rééquilibrerait le partage du pouvoir entre le souverain et le Premier ministre. Ce serait une perte pour un gain. Au contraire, son échec affaiblirait le régime tout en consolidant paradoxalement, et probablement sans qu’elle le souhaite, le primat de la monarchie. Ce serait, en effet, toute la séquence réformatrice ouverte par le discours du roi du 9 mars 2011 qui se trouverait en définitive invalidée par les pesanteurs d’un système. Il faudrait alors imaginer une autre solution à la dialectique de la stabilité et des réformes.

Baudouin Dupret et Jean-Noël Ferrié

 

NOTES

(1) On nomme « alternance » l’arrivée aux gouvernement des partis de l’opposition nationale, notamment l’USFP, dont l’ancien leader, Abderrahman el-Youssoufi, est nommé Premier ministre entre 1998 et 2002. Techniquement, il ne s’agit pas d’une alternance puisque le pouvoir du roi reste largement déterminant et que la majorité ne possède qu’une assise parlementaire assez faible. Il n’en demeure pas moins que cette période marque un changement qui ne peut être négligé.

(2) Cela touche des millions de personnes, particulièrement celles qui relèvent du salariat informel. Il n’y a pas de chiffres officiels.

(3) Baudouin Dupret et Jean-Noël Ferrié, « Maroc : le “printemps arabe” de la monarchie », in Moyen-Orient, no 12, octobre-décembre 2011, p. 56-61.

(4) Le référendum constitutionnel du 1er juillet 2011 a eu un taux de participation de 75,50 % : 97,58 % des électeurs ont voté « oui » à l’adoption de la nouvelle Constitution.