20/09/2013

De Syrische kwestie en het barsten van de internationale orde

Door Jean-Baptiste Beauchard, doctoraat student verbonden aan het IRSEM (Institut de recherche stratégique de l’école militaire, Paris) en aan de Militaire School

Indien sommigen eraan twijfelen, laat hun dan vanaf nu zeker zijn: de internationale gemeenschap bestaat niet. Er bestaat enkel een internationaal systeem. Deze laatste is meer dan ooit gebroken, verdeeld en verspreid in diverse organisaties. De internationale orde verspreidt zich voortaan over meerdere organisaties waar economische keuzes, keuzes op het gebied van milieu, maar ook keuzes betreffende veiligheid besproken worden. Het zwaartepunt van deze ‘organisaties ‘ bestaat uit het legitimeren van internationale richtlijnen. De Syrische kwestie zorgt nochtans voor een belangrijke vernieuwing: tot op heden was de collectieve veiligheid, in de meeste gevallen, voorbehouden aan de VN Veiligheidsraad. Dit eerbiedwaardige instituut droeg de verantwoordelijkheid voor de collectieve veiligheid, vooral dan door dat wat het Handvest van de Verenigde Naties gewoonlijk aanduidt als de handhaving van de internationale vrede en veiligheid. De VN Veiligheidsraad is echter, in tegenstelling tot wat hier en daar gezegd wordt, niet verantwoordelijk voor de naleving van het internationaal recht, maar eerder voor wat men discretionair kwalificeert als de bedreiging of schending van diezelfde internationale vrede en veiligheid.

Het bereiken van een consensus over wat deze kwalificatie inhoudt, veronderstelt de mogelijkheid tot een blokkering door het vetorecht te overstijgen. Het is gemakkelijk om de willekeur van de uitvoerende macht van de VN te bekritiseren, maar heeft men ooit gedacht aan wat een besluit van een dergelijk orgaan zou betekenen zonder consensus onder de grote machten, die ten goede of ten kwade de algehele balans van deze wereld bewaren, hoe kwetsbaar deze ook is?

Dus, zoals in de Israëlisch-Palestijnse kwestie, blokkeert de VN Veiligheidsraad elke mogelijke goedkeuring van een serieuze resolutie betreffende de Syrische kwestie. Bedenk hierbij, gezien er hierover nog steeds te veel verwarring bestaat, dat het noodzakelijk is een onderscheid te maken tussen bindende resoluties en resoluties onder hoofdstuk VII. In feite zijn alle resoluties van de VN bindend, alleen de resoluties onder het fameuze hoofdstuk VII hebben een dwingend karakter, het is te zeggen gebiedend. Drie Chinees-Russische veto’s werden reeds gesteld tegen een eventuele resolutie onder hoofdstuk VII voor Syrië. De enige resolutie die werd aangenomen, Resolutie 2042, autoriseert het inzetten van VN-waarnemers. Het vinden van een oplossing of een consensus bereiken over een reactie op de chemische aanval van 21 augustus in de omgeving van Damascus op 21 augustus, kwam dus weer terug uit de kamer van de VN Veiligheidsraad, die gekenmerkt wordt door een onvermogen om een dwingende resolutie aan te nemen. Laten we ons vanaf nu afzetten van de mogelijkheid om beroep te doen op de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, die in het verleden reeds een dwingende resolutie heeft aangenomen met betrekking tot Korea. Hierdoor werd op een bepaalde manier de lege stoel-politiek omzeild die vroeger door Rusland werd gevoerd. De drie voorwaarden van resolutie 377, de zogenaamde “Acheson Resolutie », zijn namelijk niet vervuld opdat de Algemene Vergadering de Syrische kwestie in behandeling neemt.

Na besloten te hebben een aanval uit te voeren om de Syrische chemische aanval te « bestraffen », bleef er voor de Verenigde Staten en Frankrijk geen andere keuze dan de legitimiteit te winnen bij de verschillende internationale organisaties, die alleen maar een onzekere en fragiele coalitie konden aanbieden. Vanaf daar begonnen de grote wereldtrajecten, van Vilnius naar Sint-Petersburg, via Riyad en Caïro. Als de Veiligheidsraad Parijs en Washington niet de legitimiteit kon geven waarnaar ze op zoek waren in New York, dan hadden de Europese Unie, de G20, de Arabische Liga en de Gulf Cooperation Council deze gegeven.

Het resultaat is gemengd, want de Syrische kwestie, meer nog dan een gefragmenteerde wereldorde, wijst op een toenemende polarisatie van de lidstaten binnen deze verschillende internationale organisaties, vooral dan onder de « Westerse » landen. We merken ook op dat de regionalisatie van de collectieve veiligheid serieuze beperkingen kent, zoals het onvermogen van de Arabische Liga om regionale kwesties te beheren, aantoont.

Ze zijn niet geïsoleerd, maar Frankrijk en de Verenigde Staten zijn er toch nog steeds niet in geslaagd om een coalitie samen te stellen van de verwachte omvang. Zeven landen van de G8, 12 landen van de G20, de gehele Gulf Cooperation Council, alsook de meerderheid van de Arabische Liga hebben zich opgesteld aan de kant van de Frans-Amerikaanse aanvallen in Syrië.

Aangezien de blokkage van de VN hardnekkig is en de ondersteuning van enkele internationale instellingen teleurstellend is, zou de legitimiteit van de nationale parlementen de internationale legitimiteit, die gedeeltelijk ontbreekt, hebben kunnen vervangen. In Groot-Brittannië is er niets meer aan te doen, de strijd van het Congres begon, terwijl het Franse Parlement alleen geraadpleegd werd, zoals de Franse grondwet dat toestaat. Al kan je je vragen stellen bij de politieke opportuniteit om het soevereine attribuut van de defensie te onderwerpen aan een stemming van slecht geïnformeerde verkozenen, ondanks de herindeling, zowel in Frankrijk als in de Verenigde Staten, van bepaalde vertrouwelijke documenten. Moet men het presidentieel voorrecht van vrede of oorlog conditioneren aan een parlement? Gelukkig ontweek Frankrijk de val. De Verenigde Staten niet, dus werd Frankrijk, hoe absurd ook, gegijzeld door het Amerikaans Congres.

Of het nu over parlementaire debatten gaat of over meerdere analyses betreffende de mogelijkheid tot dergelijke aanval op Syrië, sommigen beweerden dat de Syrische kwestie enkel politiek kan zijn en niet militair. Maar is oorlog geen voortzetting van het politieke met andere middelen? Militaire actie onderscheiden van politieke actie is dus onzin, gezien het ene slechts een verlenging is van het andere. Oorlog, oorlogsoperaties, “chirurgische aanvallen” zijn uiteindelijk slechts politieke acties.

Deze zoektocht naar nationale legitimiteit kwam in ieder geval ernstig in het gedrang, aangezien samenraapsels en verkeerde interpretaties, te wijten aan de complexiteit van de Syrische zaak, het debat overmatig polariseerden. Op politiek vlak waren er maar twee mogelijkheden om een militaire interventie te rechtvaardigen: de eerste mogelijkheid bestond uit specificeren dat er in de Syrische kwestie alleen maar slechte keuzes zijn, maar dat niets ondernemen erger is dan iets ondernemen. De geleidelijke desintegratie van het land en eventueel de regio getuigt van de noodzaak om dit dossier aan te grijpen. De tweede mogelijkheid bestond erin het duidelijk maken dat oorlogsparadigma’s evolueren en dat, hoe abstract ook, we geen kamp kiezen, dat zou toegestaan hebben zich te ontdoen van de reducerende dialectiek die de Syrische oppositie tegenover de islamitische rebellen of jihadisten plaatst.

Ook het objectief zou dubbel zijn: een strategische geloofwaardigheid herstellen tegenover het gebruik van chemische wapens en een machtsverhouding creëren die veranderingen ondersteunt, hoe mager deze ook mogen zijn. In deze context moet men herinneren dat het Syrische regime enkel machtsverhoudingen begrijpt, aangezien, in 2005, alleen een combinatie van de Resolutie 1559, Libanese opstanden en vooral Amerikaanse oorlogsschepen die langs de mediterraanse kusten vaarden, ervoor gezorgd hebben dat Bashar Al-Assad besloot om zijn troepen uit Libanon terug te trekken. In Syrië gaat het momenteel om een strijd op leven en dood, waaraan de Genève Conferenties 1 en 2 niets zullen veranderen. Nogmaals, enkel een verandering van de machtsverhoudingen kunnen dit huidige evenwicht van vernietiging omverwerpen.

Het is in deze modderpoel van queestes naar legitimiteit dat Rusland een op het eerste gezicht een meesterlijke kaart heeft gespeeld door voor te stellen om de chemische wapens van het Syrische regime onder toezicht te brengen en daarna te vernietigen. Dit voorstel heeft de Franse en Amerikaanse ambassades zodanig in de verlegenheid gebracht, dat men het heeft afgeblazen. Terwijl de militaire interventie geblokkeerd werd door een meer dan onzekere beslissing van het Congres, hebben de Russen immers de verdienste gehad een “schone” uitweg te openen via diplomatieke onderhandelingen, een weg waar Parijs en Washington niet voor uitgerust waren. Dit is grotendeels een onbetwist succes van de Russische meester: dat is echter zeer onwaarschijnlijk.

De diplomatieke kaart, gespeeld door de Russen, zou wel een pyrrusoverwinning kunnen blijken, dit om twee redenen: allereerst leek het Amerikaanse Congres zich recht naar een negatief stemming te begeven, die de facto president Obama bindt en a fortiori Frankrijk. De Russen zouden op die manier dus de institutionele impasse, waar de Fransen en de Amerikanen in weggezonken waren, veranderd hebben in een politiek gewin. Het Russische voorstel verwerpt deze hypothese nochtans ten voordele van hun positie. De tweede reden, die meer waarschijnlijk is en tevens complexer, is dat het voorstel van Moskou de Syrische kwestie, die onder leiding van de Russen al meer dan twee jaar gemarginaliseerd wordt, herintroduceert binnen de VN Veiligheidsraad.
Wat een paradox: de Russen die een obstakel lijken voor elke oplossing van de Verenigde Naties, zouden een bolwerk kunnen worden voor een oplossing, waarvan ze zelf aan de basis staan. Natuurlijk is een akkoord over het beginsel niet van toepassing op de voorwaarden, maar het Russische voorstel dreigt zich mogelijk tegen Rusland zelf te keren in die mate dat de uitvoering moeilijk te bereiken zal zijn. De optie om de Syrische chemische wapens te neutraliseren en te vernietigen, drijft de militaire middelen uit elkaar, maar ze zou de legitimiteit kunnen bieden, ook al is dit niet waarschijnlijk, waar Frankrijk en de Verenigde Staten mee worstelden om die te verkrijgen.

Zo profileren zich twee scenario’s: het eerste bestaat in het accepteren van de VN Veiligheidsraad van de Frans-Amerikaanse tegenvoorstellen tegen de Russische optie. Het gaat om een drieluik: de vernietiging van chemische wapens, het bereiken van een bindende resolutie onder hoofdstuk VII en het gebruik van chemische wapens ter verantwoording roepen voor het Internationaal Strafhof. Normaal wordt de Franse draft als onaanvaardbaar beoordeeld door Rusland, die het echter eens zou kunnen worden over een licht gewijzigde tekst, die het Internationaal Strafhof volledig schrapt, maar het principe van een bindende resolutie behoudt. De uitvoering van een dergelijke resolutie zou dan ook van zo’n complexiteit getuigen dat het Syrische regime, in een dusdanige context van burgeroorlog en waarvan het aan de basis ligt, haar verplichtingen niet zou kunnen nakomen. Bijgevolg zou het mislukken van het uitvoeren van een aanvaard VN plan een legitiem kader bieden voor de Frans-Amerikaanse aanvallen. Het tweede scenario, zou er een zijn van afwijzing, door Rusland, van de voorwaarden voor de uitvoering van het voorstel om de Syrische chemische wapens te neutraliseren en te vernietigen. Bij dergelijke hypothese zal Rusland het niet nalaten zich als een obstakel op te stellen voor een oplossing die ze zelf op tafel legden. Hier opnieuw zou de Russische blokkage de legitimiteit versterken die Parijs en Washington zoeken om tijdelijke en gerichte aanvallen uit te voeren.

In beide gevallen komt de VN Veiligheidsraad op de voorgrond. Dus, in tegenstelling tot wat Rusland zegt, is het geen kwestie van het internationaal recht dat de komende dagen in New York besproken zal worden, maar eerder een kwalificatie van een bedreiging of schending van de internationale vrede en veiligheid, die de goedkeuring van een bindende resolutie moet onderbouwen. De VN Veiligheidsraad gaat dus het onzekere legale kader voor een internationale actie in het voordeel van Syrië bespreken, terwijl deze terugkeer binnen de VN organisatie waarschijnlijk de legitimiteit van een eventuele militaire actie zal versterken, indien de onderhandelingen mislukken. In deze zin is het Russische voorstel een pyrrusoverwinning.

Naast dit grote spel van een gefragmenteerde wereldorde en van de overwinning of nederlaag van haar belangrijkste actoren, is er wel degelijk een verliezer van deze onderhandelingen: het Syrische volk en de 110 000 doden.