12/09/2013

La question syrienne et l’éclatement de l’ordre mondial

Par Jean-Baptiste Beauchard, doctorant rattaché à l’IRSEM (Institut de recherche stratégique de l’école militaire, Paris) et à l’Ecole Militaire

Si certain en doutaient, qu’ils en soient désormais certains : la communauté internationale n’existe pas. Il n’existe qu’un système international. Ce dernier est plus que jamais éclaté, divisé, éparpillé en plusieurs enceintes. L’ordre mondial se diffuse désormais à travers de multiples cénacles où se discutent les choix économiques, environnementaux mais aussi sécuritaires. Le centre de gravité de ces enceintes consiste en une légitimation des orientations internationales. Pourtant le cas syrien apporte une innovation majeure : jusqu’à maintenant, la sécurité collective était, dans la plupart des cas, l’apanage du Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU). Cette vénérable institution était donc en charge de la sécurité collective, notamment par ce que la Charte des Nations unies désigne communément comme le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le CSNU, contrairement à ce qui est affirmé ici et là n’est pas en charge du respect du droit international mais bel et bien de ce qu’il qualifie discrétionnairement de menace ou de rupture de ces mêmes paix et sécurité internationales.

Dès lors, parvenir à un consensus sur ce qui relève de cette qualification suppose de dépasser la possibilité de blocage lié au droit de veto. Il est aisé de critiquer l’arbitraire de la branche exécutive des Nations unies mais a-t-on pensé une seule fois à ce que signifierait une décision d’une telle instance sans un consensus entre les grandes puissances qui, tant bien mal, préservent les grands équilibres de ce monde, aussi fragiles soient-ils ?

Donc, comme dans le cas israélo-palestinien, le CSNU bloque toute adoption de résolution sérieuse sur le dossier syrien. Rappelons à ce titre, puisque là encore de trop nombreuses confusions sont faites, qu’il faut distinguer les résolutions obligatoires des résolutions  impératives. En effet, toutes les résolutions onusiennes sont obligatoires, seules les résolutions placées sous le fameux chapitre VII sont impératives, c’est-à-dire contraignantes. Déjà trois vetos sino-russes ont été opposés à toutes résolutions impératives sur la Syrie, et seule la résolution 2042 autorisant le déploiement d’observateurs onusiens a été votée. Ainsi, trouver une solution, ou plutôt adopter un consensus quant à une réponse à apporter aux frappes chimiques survenues près de Damas le 21 août revenait à sortir de l’enceinte du CSNU, marqué par l’incapacité d’adopter une résolution impérative. Écartons d’ores et déjà la possibilité de recourir à l’Assemblée générale des Nations unies, qui par le passé, a bien adopté une résolution contraignante à l’égard de la Corée, court-circuitant en quelque sorte la politique de la chaise vide menée à l’époque par la Russie : en effet, les trois conditions de la résolution 377, dite « résolution Acheson », ne sont pas réunies pour que l’Assemblée générale se saisisse de la question syrienne.

Après avoir décidé de mener des frappes « punissant » l’attaque chimique syrienne, il ne restait plus aux États-Unis et à la France d’autre choix que de gagner la légitimité des différentes enceintes internationales, qu’elles seules pouvaient fournir à une coalition aussi fragile qu’incertaine. De là débutèrent les grandes trajectoires mondiales, de Vilnius à Saint-Pétersbourg en passant par Riyad et Le Caire. En effet, si le CSNU ne pouvait donner à Paris et Washington la légitimité qu’elles recherchaient à New-York, alors l’Union européenne, le G20, la Ligue arabe, le Conseil de coopération du Golfe (CCG) allaient la leur fournir. Le résultat fut mitigé car, plus qu’un ordre mondial éclaté, la question syrienne met en exergue une polarisation croissante des États membres au sein de ces différentes enceintes, notamment parmi les États « occidentaux ». Notons par ailleurs que la régionalisation de la sécurité collective connaît de sérieuses limites comme le montre l’incapacité de la Ligue arabe à gérer les enjeux régionaux.

Loin d’être isolés, la France et les États-Unis n’ont tout de même pas réussi à regrouper une coalition aussi large qu’escomptée. 7 pays du G8, 12 pays du G20, la totalité du CCG ainsi que la majorité de la Ligue arabe se sont rangés aux cotés des frappes franco-américaines en Syrie.

Puisque le blocage onusien fut persistant et que le soutien des diverses enceintes internationales fut finalement décevant, la légitimité issue des Parlements nationaux aurait pu venir se substituer à la légitimité internationale faisant partiellement défaut. La messe étant dite en Grande-Bretagne, la bataille du Congrès démarra tandis que le Parlement français était simplement consulté comme le permet la Constitution française. D’ores et déjà, on peut s’interroger sur l’opportunité politique de soumettre l’attribut régalien de la défense à un vote d’élus mal informés, malgré la dé-classification, tant en France qu’aux États Unis, de certains documents confidentiels. Doit-on conditionner la prérogative présidentielle de paix ou de guerre à un Parlement ? Fort heureusement, la France esquiva le piège. Pas les États-Unis, si bien que, aussi absurde que cette situation puisse être, la France devint otage du Congrès américain.

Qu’il s’agisse des débats parlementaires ou des multiples analyses sur l’opportunité de telles frappes en Syrie, d’aucuns affirmaient que la question syrienne ne peut être que politique et pas militaire et ce depuis plus de deux ans. Mais la guerre n’est-elle pas la continuation de la politique par d’autres moyens ? Opposer ainsi l’action militaire et l’action politique est un non sens tant l’une n’est que le prolongement de l’autre. La guerre, les opérations de guerre, les frappes « chirurgicales » ne sont que des actions politiques.

Cette recherche de la légitimité nationale devint, en tout état de cause, sérieusement compromise tant les amalgames et les contresens du fait de la complexité syrienne polarisaient à outrance le débat. Pour le politique, seuls deux discours étaient possibles pour justifier une intervention militaire  : le premier discours consistait à préciser que dans le cas syrien, il n’y a que des mauvais choix mais que l’inaction serait pire que l’action. La désintégration progressive du pays et potentiellement de la région atteste de la nécessité de se saisir de ce dossier. Le second discours consistait, quant à lui, à préciser que les paradigmes de la guerre évoluent et que, aussi abstrait cela soit-il, nous ne choisissons pas de camps, ce qui aurait permis de s’extraire de la dialectique réductrice opposant le régime syrien aux rebelles islamistes ou jihadistes. L’objectif aurait ainsi était double : rétablir un crédit stratégique face à l’utilisation d’armes chimiques et créer un rapport de force favorisant un changement, aussi mince soit-il. Dans ce contexte, il faut rappeler que le régime syrien ne comprend que les rapports de force puisque, en 2005, ce ne fut que grâce à la conjugaison de la résolution 1559, des soulèvements libanais et surtout des navires de guerre américains croisant au large des côtes méditerranéennes que Bachar Al-Assad s’était décidé à retirer ses troupes du Liban. En Syrie, il s’agit actuellement d’une lutte à la mort que les conférences de Genève 1 ou 2 ne changeront pas. Encore une fois, seul un changement des rapports de force bousculeront cet actuel équilibre de l’anéantissement.

C’est dans cet enlisement des quêtes de légitimités que la Russie a sorti la carte a priori magistrale d’une mise sous contrôle des armes chimiques du régime syrien puis de leur destruction. Cette proposition a mis autant dans l’embarras les chancelleries française et américaine qu’elle les a soulagées. En effet, tandis que l’intervention militaire se retrouvait otage d’une décision du Congrès plus qu’incertaine, les Russes ont eu le mérite d’ouvrir une porte de sortie « propre » à toutes les tractations diplomatiques, porte que Paris et Washington ne s’étaient pas aménagés. Succès incontestable du maestro russe pour la plupart : pourtant rien n’est moins sûr.

La carte jouée par la diplomatie russe pourrait en effet s’avérer être une victoire à la Pyrrhus pour deux raisons : la première est que le Congrès américain semblait se diriger tout droit vers un vote négatif qui liait de facto le président Obama et a fortiori la France. Les Russes auraient ainsi transformé en gain politique l’impasse institutionnelle dans laquelle s’étaient enfoncés les Français et les Américains. La proposition Russe écarte cette hypothèse pourtant favorable à sa posture. La seconde raison, plus probable et plus complexe, est que la proposition de Moscou réintroduit la question syrienne au cœur du CSNU, marginalisé sous l’impulsion russe depuis plus de deux ans. Tel est le paradoxe : les Russes qui sont apparus comme un obstacle à toute solution onusienne, pourraient bien devenir un rempart à une solution dont il sont pourtant à l’origine. Certes un accord sur le principe ne vaut pas sur ses modalités ; mais la proposition russe risque bien de se retourner contre la Russie elle-même dans la mesure où sa mise en place sera difficilement réalisable. Ainsi, l’option de neutralisation et de destruction des armes chimiques syriennes écarte pour le moment le recours militaires, mais pourrait bien fournir, dans le cas probable où elle n’aboutirait pas, la légitimité que la France et les États-Unis peinaient à se doter.

Ainsi, deux scenarii se profilent : le premier consiste en l’acceptation par le CSNU des contre-propositions franço-américaines à l’option russe. Il s’agit d’un triptyque visant à détruire les armes chimiques, à adopter une résolution impérative sous chapitre VII et à saisir la CPI pour établir la responsabilité dans l’emploi des armes chimiques. En l’état, le draft français est jugé inacceptable par la Russie qui pourrait bien, néanmoins, s’accorder sur un texte légèrement en deçà qui supprimerait tout recours à la CPI mais conserverait le principe d’une résolution contraignante. Dès lors, la mise en œuvre d’une telle résolution s’avérerait d’une telle complexité que le régime syrien ne saurait, dans un tel contexte de guerre civile dont il est à l’origine, s’acquitter de ses obligations. En conséquence, l’échec de la mise en œuvre d’un plan onusien accepté fournirait le cadre légitime à des frappes franco-américaines. Le second scénario serait celui d’un refus, par la Russie, des modalités de mise en œuvre de sa proposition de neutralisation et de destruction des armes chimiques syriennes. Dans une telle hypothèse, la Russie ne manquera pas d’apparaître comme un obstacle à une solution qu’elle a elle-même mise sur la table. Là aussi, le blocage russe fournirait la légitimité recherchée par Paris et Washington pour justifier des frappes ponctuelles et ciblées.

Dans les deux cas, le CSNU revient sur le devant de la scène. Ainsi, contrairement à ce qu’affirme la Russie ce n’est pas la question du droit international qui sera débattue dans les jours qui viennent à New-York mais bien la qualification d’une menace ou d’une rupture de la paix et de la sécurité internationales qui doit sous-tendre l’adoption de toute résolution impérative. Le CSNU va donc débattre du cadre légal incertain d’une action internationale en faveur de la Syrie tandis que ce retour dans l’enceinte onusienne va probablement renforcer la légitimité d’une éventuelle action militaire en cas d’échec des négociations. En ce sens, la proposition russe est une victoire à la Pyrrhus.

Outre ce grand jeu de l’ordre mondial éclaté et de la victoire ou de la défaite de ses principaux acteurs, il y a bel et bien un perdant otage de ces tractations : le peuple syrien et ses 110 000 morts.