25/04/2014

Frontex in perspectief plaatsen: enkele bedenkingen bij de laatste plenaire stemming van het Europees Parlement

Door Marco Stefan, MEDEA Instituut

Tijdens de laatste plenaire sessie van de 7de zittingsperiode van het Europees Parlement, is het voorstel van de Commissie gestemd en goedgekeurd. Het voorstel ging over het vastleggen van wetten voor de bewaking van de zeegrenzen te regulariseren in het kader van activiteiten gecoördineerd door Frontex (Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie).[1].

Onderworpen aan de traditionele wetgevingsprocedure (een ‘trialoog’ bestaande uit drie politieke instellingen van de Europese Unie), belichaamt deze wetgeving het akkoord bereikt tussen de lidstaten en het Europees Parlement over het voorstel van de directeur-generaal van Binnenlandse Zaken. Het voorstel doelde op het machtigen van grenswachters om maatregels te nemen tegen schepen en personen wanneer deze worden gearresteerd op zee. De debatten op Europees niveau vonden plaats na een beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Unie die de controles aan de buitengrenzen definieert als een essentieel element en belangrijke ontwikkeling in het Grenscontrolesysteem van Schengen. [2] Het meest opmerkelijke is dat de uitspraak van de Grote Kamer, de problematiek van migrantenrechten in de kern van de ordinaire Europese wetgeving van buitengrenscontroles plaats. Deze (toekomstige) regulering benadrukt inderdaad openlijk de nood aan aangepaste bescherming voor diegene die zich wagen aan de levensgevaarlijke maritieme migratieroutes. Deze innovaties in de nieuwe wetgeving zijn vooral van belang voor operationele samenwerking met betrekking tot de migratiestromen in het Middellandse-Zeegebied, waar uitdagingen omtrent mensenrechten vaker optreden.

parlement européen

 

© Georges Gobet/AFP. Het Europees Parlement heeft op 16 april de vordering voor de regulering van buitengrenscontroles door Frontex goedgekeurd.

De wetgeving beschrijft met name de operationele regels voor grenswachters die betrokken zijn met de maritieme activiteiten van Frontex, en is opgesteld met de bedoeling praktische richtlijnen te bieden bij de inbeslagname en aan wal treden van migranten in de Middellandse Zee. Met het invoeren van « noodfases » voor zoek- en reddingsacties en het duidelijk beschrijven van de plichten van de verschillende units die deelnemen aan de maritieme acties van Frontex, zouden de nieuwe regels moeten helpen verwarring te voorkomen die tot dusver voortkwam uit de verschillende interpretaties van het internationaal recht van verschillende lidstaten van de Europese Unie, om uiteindelijk meer levens te kunnen redden op zee.[3].

De identificatieprocedure voor migranten bevat garanties, die opgevolgd moeten worden door de door Frontex gecoördineerde grenswacht, voor bijzonder kwetsbare groepen van onder andere mensen met nood aan internationale bescherming, slachtoffers van mensenhandel en niet-begeleide minderjarigen[4]. Door het beginsel van non-refoulement worden « Pushback »-operaties op zee uitdrukkelijk verboden. De strafsancties, voor schippers en bemanning die mensen in nood helpen, worden, in samenhang met het internationale recht, afgeschaft. Grenswachters beschikken wel nog steeds over het recht om schepen « te waarschuwen en te bevelen » de territoriale waters van lidstaten niet te betreden. Voorwaarden over het recht van elke migrant op individuele toegang tot tolken en juridische adviseurs zijn nog niet helemaal gesteld. Ondanks alles is het compromis een stap voorwaarts in het beschermen van migrantenrecht en versterkt de verantwoordelijkheden van de grenswachters die binnen het EU-raamwerk functioneren.[5].

Helaas zijn deze nieuwe regels omtrent zoek-en reddingsacties en de ontscheping van migranten enkel geldig voor acties onder leiding van Frontex. In dit opzicht is het belangrijk er op te wijzen dat ook al gelden de nieuwe regels niet voor acties die niet door het agentschap worden uitgevoerd, lidstaten wel nog steeds onderworpen zijn aan de verplichtingen die voortvloeien uit de internationale rechten van de mens en het vluchtelingenrecht. Deze verplichtingen werden, in 2012 door de uitspraak rond de Hirsi vs. Italië-zaak, onderstreept door het Europees Hof van de Rechten van de Mens[6].



[1] De ontwerp-verordening was goedgekeurd met 528 stemmen voor, 46 tegen en met 88 onthoudingen (definitieve test beschikbaar hier). De ministerraad is nu verantwoordelijk voor de definitieve goedkeuring van de ontwerp-verordening.

[2] En moet daarom een wetgeving ondergaan voor een aangepaste balans tussen de tegenstrijdige belangen. EUCJ, Case C‑355/10, vooral paras. 76-78.

[3] Ondanks het feit dat toezicht onder de wetgeving van de Europese Unie (Schengen Borders Code artikel 12) valt, worden reddings- en zoekacties nog steeds bepaald door het Internationaal recht. Met name door het VN-zeerechtverdrag (UNCLOS), het Internationale Verdrag voor de beveiliging van mensenlevens op zee (SOLAS) en het internationale verdrag inzake opsporing en redding op zee (SAR). Niet alle lidstaten van de EU hebben echter de SAR en SOLAS (die bepalen welke staat instaat voor de veiligheid van migranten in nood) goedgekeurd.

[4] Met de aanstaande wetgeving kunnen dwangmaatregelen enkel genomen worden nadat de migranten zijn geïdentificeerd. De identificatiemaatregels zijn verplicht terwijl de handhavingsmaatregels optioneel zijn.

[5] De Europese Ombudsman is, naast de recente ontwikkelingen in de wetgevingen, de toepassing van het fundamenteel recht van Frontex aan het onderzoeken. Zie hier

[6] Zie de uitspraak van de Grote Kamer van het Europees Hof van de Rechten van de Mens over de zaak Hirsi Jamaa en Andere vs. Italië (toepassingsnummer 27765/09).