25/04/2014

Penser l’agence Frontex : à propos du dernier vote en plénière du Parlement européen

Par Marco Stefan, Institut MEDEA

Le 16 avril 2014 la dernière session plénière de la 7ème législature du Parlement européen a voté et officiellement approuvé la proposition de la Commission. Celle-ci consistait à réguler les dispositifs de surveillance des frontières extérieures maritimes de l’UE, dans le contexte des opérations coordonnées par Frontex (Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures)[1].

Sujet à la procédure législative classique – un «trialogue» entre les trois institutions politiques de l’UE – ce règlement consacre l’accord entre les Etats membres et le Parlement sur la proposition de la Direction générale pour les Affaires intérieures. Grâce à cette proposition, les gardes-côtes pourront appliquer les mesures contenues dans le règlement contre les bateaux ou les personnes lorsqu’ils sont appréhendés en mer. Les débats au niveau européen se sont déroulés après une décision de la Cour de Justice de l’UE qui définissait le contrôle des frontières extérieures comme un élément essentiel et un développement capital dans le système de contrôle à la frontière de Schengen[2]. Mais surtout, ce nouveau règlement de la Haute Chambre a permis de mettre la question des droits des migrants au cœur de la législation européenne ordinaire sur la surveillance des frontières extérieures. En effet, le règlement à venir s’articule et met l’accent sur le besoin d’assurer une protection adéquate aux personnes qui s’embarquent dans les routes migratoires, avec tous les dangers que cela comporte. Cette initiative nouvelle au niveau législatif introduit des nouveautés qui sont particulièrement pertinentes, en particulier sur la coopération opérationnelle pour le contrôle des flux migratoires en Méditerranée, où les défis concernant les droits de l’homme sont plus probables d’arriver.

parlement européen

© Georges Gobet/AFP. Le Parlement européen a voté le 16 avril un règlement encadrant les opérations maritimes aux frontières extérieures de l’Union européenne, par l’agence Frontex.

Le règlement énonce clairement le détail des règles concrètes pour les gardes-côtes engagés dans les opérations en mer de Frontex. Il est censé fournir les lignes directrices à suivre dans la saisie et le débarquement des migrants en Méditerranée. L’introduction de «phases d’urgence» dans les opérations de recherche et de sauvetage, et un énoncé clair des devoirs des différentes unités impliquées dans les opérations maritimes de Frontex, les nouvelles règles devraient permettre d’éviter la confusion qui, jusqu’à présent, régnaient dans les différentes interprétations du droit international et de ses réalités de la part des Etats membres. Ces nouvelles règles devraient enfin et surtout permettre de sauver des vies en mer[3]. Les garanties pour des groupes particulièrement vulnérables – notamment (mais pas seulement) les personnes ayant besoin d’une protection internationale, les victimes du trafic d’être humain, les mineurs non-accompagnés – sont intégrées aux procédures d’identification des migrants, qui imposent à la surveillance des frontières par Frontex de suivre le détail des «plans opérationnels»[4].

En accord avec le principe de non-refoulement, les opérations de refoulement des migrants en haute-mer sont explicitement interdites, et des sanctions pénales pour les chefs de bord et équipages responsables du seul sauvetage des personnes en détresse dans la mer ont été exclues, en respect du droit international coutumier. Pourtant, les gardes-côtes ont l’autorisation d’ «avertir et donner l’ordre» aux navires de ne pas entrer dans les eaux territoriales d’un Etat membre, et les dispositions assurant aux migrants un accès individuel à des interprètes et des conseillers juridiques n’ont pas été pleinement prises en compte. Malgré cela, le compromis qui a été atteint à travers le nouveau règlement améliore globalement la protection des droits des migrants et renforce la responsabilité des gardes-côtes qui opèrent dans le cadre européen[5].

En revanche, les nouvelles règles sur les opérations de recherche et de sauvetage, ainsi que sur le désembarquement des migrants, couvriront uniquement les opérations coordonnées par Frontex. Il est important de rappeler à cet égard que même si les nouvelles règles ne s’appliquent pas aux opérations de patrouille réalisées en dehors de l’agence, les Etats membres qui n’agissent pas sous l’égide de Frontex restent sujet aux obligations découlant des droits de l’homme au niveau international, comme la Cour européenne des droits de l’homme l’a clarifié dans le cas de 2012 qui depuis a fait date, Hirsi vs. Italie[6].



[1] Le projet de régulation a été approuvé par 520 votes contre 46, avec 88 abstentions (le texte final est disponible sur http://www.europarl.europa.eu/plenary/en/texts-adopted.html). Le Conseil des ministres est désormais responsable pour l’approbation finale du projet de régulation.

[2] Et par consequent d’enregistrer le scrutiny legislative pour un équilibre approprié du conflit d’intérêt en jeu. Voir EUCJ, Case C‑355/10, notamment les paras. 76-78.

[3] Alors que les activités de surveillance sont régulées au niveau de l’UE à travers le code des frontières de Schengen (Article 12), les opérations de recherche et de sauvetage relèvent du droit international, en particulier la loi sur le droit de la mer (UNCLOS), SOLAS et SAR. Cependant, tous les Etats-membres n’ont pas ratifié les amendements votés en 2004 sur SAR et SOLAS, qui définissait la responsabilité de l’Etat pour trouver une « place de sûreté » pour les migrants en situation de détresse.

[4] Selon les règles qui vont être votées, des mesures coercitives peuvent être prises seulement après que les migrants sont identifiés. Les règles d’identification sont obligatoires, alors que celles d’exécution sont optionnelles.

[5] En plus des développements législatifs récents, l’Ombudsman européen a commencé à enquêter sur la mise en place par Frontex de ses obligations de droits fondamentaux. Voir http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/11758/html.bookmark.

[6] Voir le jugement de la Haute Chmabre de la Cour européenne des droits de l’homme dans le cas Hirsi Jamaa and Others v. Italy (application no. 27765/09).