15/05/2014

Perspective euro-méditerranéenne du processus de Rabat : quels changements après le dernier sommet de Paris ?

Par Marco Stefan, chercheur associé, doctorant à l’Université de Ferrara

Au début du printemps arabe, les relations euro-méditerranéennes sont revenues brusquement sur le devant de la scène de la politique européenne et de ses acteurs. L’Union européenne a alors réorienté sa politique vers l’Europe du Sud en réaction aux revendications politiques et sociales, et à l’incertitude liée aux transitions politiques dans la région. Celle-ci est devenue un laboratoire pour vérifier la cohérence et l’efficacité de l’action extérieure, réformée en 2009 par le traité de Lisbonne[1]. Si la réponse à moyen et long-terme aux révolutions arabes implique que l’UE redéfinisse sa stratégie régionale, très complète mais encore largement inachevée (et demander enfin un réajustement général de la Politique européenne de voisinage), un développement important de la dimension extérieure de la politique européenne de migration et d’asile était nécessaire pour réagir à la crise[2].

Depuis l’explosion de ces révoltes, l’UE a fait des efforts importants sur le plan politique, opérationnel et régulateur pour assurer la sécurité de ses frontières extérieures au sud[3], et a progressivement activé de nouveaux outils de coopération internationale pour gérer conjointement les traversées de la Méditerranée par les ressortissants de pays tiers[4]. Mais l’instabilité chronique et l’absence d’opportunités économiques dans les pays de la rive sud ont continué de causer des difficultés systémiques (et des abus fréquents) dans la gestion de la mobilité dans la région euro-méditerranéenne[5]. Bien que le but de la politique migratoire de l’UE soit de mettre en œuvre « l’Approche globale de la migration et de la mobilité » (une stratégie qui vise à renforcer le dialogue avec les pays partenaires, et à intégrer la migration dans le cadre de la politique extérieure européenne)[6], l’UE est souvent critiquée pour maintenir une approche étroite, hiérarchique et sécuritaire dans le contrôle des frontières extérieures[7]. De telles critiques sont récurrentes, en particulier sur la politique migratoire en Méditerranée, où les enjeux humanitaires sont aujourd’hui concentrés et où les atteintes aux droits fondamentaux sont le plus à même de se produire.

révolte tunisie

© Fethi Belaïd/AFP. Le printemps arabe a incité l’Union européenne à revoir sa stratégie à l’égard des pays méditerranéens.

Les programmes d’échange de données, les patrouilles conjointes et les opérations de recherche et de sauvetage en mer peuvent aider à limiter le taux de mortalité et empêcher les migrants d’embarquer dans des voyages hasardeux en Méditerranée. Néanmoins, la poursuite d’une stratégie globale et de grande ampleur sur la migration n’est pas seulement nécessaire pour améliorer les droits de l’homme et octroyer des garanties adéquates à ceux qui recherchent la protection de l’UE et du droit international, mais elle est aussi essentielle pour maîtriser les coûts politiques et financiers élevés liés à la surveillance des frontières extérieures maritimes de l’UE. Autrement dit, les réponses aux pressions migratoires et humanitaires en Méditerranée, qui doivent être soutenables sur les plans politique et juridique, doivent être fixées dans un système de gouvernance mieux articulé, qui établisse des responsabilités partagées dans les domaines de la régulation et des opérations, ainsi que des lieux pour les migrations légales dans les pays d’origine, de transit et de destination.

Parmi les plateformes déjà existantes (multilatérales, bilatérales et unilatérales) de coopération pour la gestion des migrations dans la région euro-méditerranéenne, le « Dialogue Euro-africain sur la migration et le développement » constitue une initiative interrégionale plus dynamique, intégrée et inclusive de traiter les chemins migratoires vers l’Europe, depuis l’Afrique du Nord, l’Afrique centrale et l’Afrique de l’Ouest. Depuis la première conférence Euro-africaine sur les migrations et le développement qui s’est tenue dans la capitale du Maroc en juin 2006, le « processus de Rabat » a connu une accélération, avec des réunions interministérielles, des experts de l’UE et de représentants de plus de 50 pays d’origine, de transit et de destination[8]. En 2011, la troisième conférence Euro-africaine a adopté la « stratégie de Dakar », un programme de trois ans fondé sur le succès des initiatives précédentes et qui a présenté le « processus de Rabat » comme un « processus moteur » et un « cadre d’action privilégié » pour la coopération bilatérale, régionale  et multilatérale sur trois piliers stratégiques : l’organisation de la migration légale, la lutte contre l’immigration clandestine, et le renforcement du lien entre la migration et le développement des pays concernés[9]. En fournissant un nombre important de forums co-gérés pour un dialogue global, d’échange d’informations et d’une coordination concrète sur le défi migratoire, le « processus de Rabat » facilite concrètement l’élaboration et la relance d’initiatives structurées autour de priorités claires et communes. De plus, malgré sa nature intergouvernementale notoire, le processus est ouvert à la participation d’organisations de la société civile des pays partenaires, d’associations pour les migrants, de partenaires sociaux, du secteur privé et des autorités locales et régionales, qui ont un rôle fondamental dans la mise en œuvre des actions décidées.

En complétant la dimension extérieure de la politique migratoire de l’UE en Méditerranée avec une approche globale, géographique, stratégique et opérationnelle, le Dialogue Euro-africain sur les migrations et le développement contribue à approfondir le système de gouvernance euro-méditerranéen[10]. En premier lieu, l’initiative aide à promouvoir la coopération dans certains domaines, comme la libre circulation des personnes, l’intégration et la non-discrimination envers les migrants, la protection des droits des migrants, la régulation des versements et des migrations circulaires, qui ne sont que partiellement traités dans les relations bilatérales et multilatérales avec les pays du Sud, voisins et associés[11]. Dans le cadre du processus de Rabat, les pays partenaires (Maroc, Libye, Tunisie, Algérie et Egypte) n’ont pas seulement pris part aux discussions bilatérales et multilatérales et aux programmes communs, mais ont aussi contribué au lancement et à l’approfondissement d’un grand nombre d’initiatives concernant les trois piliers stratégiques d’intervention[12]. En plus de renforcer la dimension verticale (Nord-Sud) de la coopération euro-méditerranéenne, le Dialogue Euro-africain soutient aussi l’échange mutuel de bonnes pratiques et promeut des efforts réciproques pour améliorer la dimension horizontale (sud-sud). En appelant toutes les parties concernées à contribuer activement à la régulation et à la gestion des routes migratoires de « l’Ouest Africain », le « processus de Rabat » représente un outil utile de coordination, de coopération, et dans certains cas, d’intégration au sein de l’espace euro-méditerranéen.

frontex

© Joël Saget/AFP. L’agence Frontex joue un rôle majeur pour rechercher et sauver les migrants qui essaient de traverser la Méditerranée. Ses activités de contrôle sont de plus en plus encadrées.

Les 24 et 25 avril, un sommet thématique a vu les pays partenaires, les organisations et les observateurs du « processus de Rabat » se réunir à Paris pour discuter d’un sujet majeur : la gestion des migrations en situation de crise. Co-présidée par la France et la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), la réunion s’est focalisée sur plusieurs points clés de l’ensemble des objectifs prioritaires que la stratégie de Dakar avait identifiés pour appliquer les trois piliers du processus de Rabat. En discutant de solutions possibles pour gérer les mouvements de population lors de situations de crise, le sommet thématique de Paris visait à identifier les mécanismes de coopération et de coordination pour la protection temporaire et l’admission des migrants dans ces situations, ainsi que pour le retour ultérieur des personnes déplacées. Les partenaires ont mis l’accent en particulier sur le besoin d’agir ensemble et au sein d’une structure régionale de coopération. Dans la perspective de répondre aux besoins des migrants, les discussions à Paris visaient aussi à améliorer la coordination et la coopération entre les pays du processus de Rabat et la diaspora. De plus, la réunion a également servi à souligner la contribution et le rôle potentiel des migrants en Europe et en Afrique dans une période de crise, et ainsi contribuer à souligner l’importance de renforcer le lien entre migration et développement, en particulier dans une perspective post-crise.

En lien avec le précédent sommet thématique tenu dans le cadre du Dialogue Euro-Africain sur les migrations et le développement[13], le dernier sommet de Paris avait essentiellement pour objectif de stimuler des synergies parmi les participants, qui n’avaient pas seulement l’opportunité de souligner les défis spécifiques auxquels leurs territoires et leurs citoyens font face, mais appelaient aussi à partager leur propre expérience dans l’identification d’outils destinés à gérer efficacement les enjeux communs liés aux migrations euro-africaines et aux actuels défis humanitaires. En premier lieu, le sommet a permis à l’UE l’occasion de réaffirmer ses valeurs et ses objectifs dans la région. Plus précisément, l’UE pourrait aider les partenaires à adopter des moyens substantiels et procéduriers qui sont nécessaires pour développer une politique de mobilité globale, présentant son expérience (internet et externe) dans les domaines des migrations et de l’asile. Mais Paris représentait également un rendez-vous précieux pour les pays africains afin qu’ils exposent les efforts importants accomplis en matière de régulation et sur la gestion des flux migratoires liés aux difficultés socio-économiques et aux tensions géopolitiques. Les pays partenaires du Sud ont été plus particulièrement conviés à réaffirmer, dans l’esprit d’un partenariat sincère, leur volonté individuelle et collective d’établir des relations plus étroites et constructives avec l’UE.

________________________

[1] Pour aller plus loin sur la réponse de l’UE aux révoltes arabes, voir G. FERNANDEZ ARRIBAS, K. PIETERS, T. TAKACS (eds.) The European Union’s Relations with the Southern-Mediterranean in the Aftermath of the Arab Spring, CLEER WORKING PAPERS 2013/3.

[2] Pour une explication des différentes étapes de la réponse de l’UE aux flux migratoires à la suite du printemps arabe, voir S. CARRERA, L. den HERTOG and J. PARKIN, EU Migration Policy in the wake of the Arab Spring. What prospects for EU-Southern Mediterranean Relations?, MEDPRO Technical Report 2012/15.

[3] Un accord a été trouvé entre le Conseil et le Parlement européen sur un projet de régulation mettant en place des règles pour la surveillance des frontières extérieures maritimes, dans le contexte de la coopération opérationnelle coordonnée par l’agence Frontex. Ces nouvelles règles dans les domaines de la recherche et du sauvetage de migrants clarifiant la façon dont les garde-côtes des opérations en mer de Frontex devrait traiter les migrants et où ils devraient les débarquer ont été approuvées par le Parlement le mercredi 16 avril 2014. Le règlement devrait entrer en vigueur cet été.

[4] L’UE a progressivement établi des dialogues structurés sur la migration, la mobilité et la sécurité avec les pays du sud de la Méditerranée. L’UE et certains Etats membres ont conclu un partenariat de mobilité avec le Maroc d’abord (signé le 7 juin 2013) et avec la Tunisie ensuite (signé le 3 mars 2014). Voir la Déclaration politique. Un dialogue avec la Jordanie a également commencé.

[5] Les données et les figures sont disponibles sur le site de l’Agence de l’UE pour les droits fondamentaux. Voir en particulier Fundamental rights at Europe’s southern sea borders http://fra.europa.eu/en/publication/2013/fundamental-rights-europes-southern-sea-borders.

[6] COM(2011) 743 final.

[7] Voir A. MORICE and C. RODIER, Politiques de migration et d’asile de l’Union européenne en Méditerranée in, Confluences Méditerranée 2013/87.

[8] A la suite du premier Dialogue Euro-africain, trois sommets thématiques sur les migrations légales, les migrations clandestines et la migration et le développement ont permis à la deuxième conférence Euro-africaine sur les migrations et le développement de se tenir à Paris en 2008. A cette occasion, les parties ont adopté un programme ambitieux de coopération sur trois ans, qui s’est achevé au début de 2011 et a servi de base pour lancer la troisième phase de la coopération.

[9] Tenue à Dakar, au Sénégal, la troisième conférence ministérielle Euro-Africaine sur les migrations et le développement a consolidé les progrès de l’application du programme de coopération sur trois ans de Pars, et a adopté une nouvelle stratégie pour la période 2012-2014 (la « stratégie de Dakar »).

[10] Regardant cela, il est important de voir que dans la « stratégie de Dakar », les parties contractantes ont explicitement affirmé le besoin d’assurer une coordination proche entre le Dialogue Euro-africain sur les migrations et le développement et les autres structures de coopération Euro-méditerranéenne, en particulier la Politique européenne de voisinage, le processus 5+5 et l’Union pour la Méditerranée.

[11] Alors que les relations de voisinage au sud n’ont commencé que récemment à dialoguer sur les migrations et la mobilité, les accords d’association euro-méditerranéens en vigueur avec les pays du Maghreb n’incluent pas des dispositions concernant la libre circulation des personnes.

[12] Pour la liste complète des initiatives, voir http://processusderabat.net/web/index.php/initiatives-in-the-region.

[13] Le précédent sommet thématique s’était tenu à Madrid le 5 et 6 novembre 2013, et était focalisé sur le sujet de la gestion des frontières. Un résumé du débat et des conclusions du sommet est disponible ici.