22/05/2014

Vers un partenariat stratégique Union européenne/Golfe ?

Par Roger Bertozziconseiller en stratégie et relations institutionnelles pour les pays du Golfe

Extrait du livre « Les pays du Conseil de Coopération du Golfe : nouvelles puissances du monde arabe ? », à paraître prochainement

Introduction

La perspective dans laquelle nous souhaitons nous placer n’est pas celle de la recherche académique, qui sera richement pourvoyeuse d’idées et d’analyses de complexité pendant le reste de cette journée d’étude. Nous préférons adopter ici le point de vue de l’action. En effet, si l’on parle beaucoup du Golfe aujourd’hui, il n’y a pas véritablement d’initiatives ou d’actions prises, notamment en ce qui concerne le rôle de l’Europe par rapport à cette région. Or, l’absence de volonté de courage politique et de vision stratégique en la matière ne tient pas à la difficulté ou à la complexité du contexte.

Pour ma part, j’ai eu la chance, ces vingt dernières années, de beaucoup travailler dans cette région. J’y étais notamment conseiller pour de nombreux responsables travaillant sur le Golfe, qu’il s’agisse de ministres de l’Economie ou de grandes industries telles que celle de l’aluminium ou celles relevant de la défense. J’y ai également été négociateur pendant douze ans pour l’accord de libre-échange entre l’Union européenne (UE) et le Conseil de coopération du Golfe (CCG). A ces différents titres, j’ai donc pu connaître de l’intérieur à la fois les structures de pouvoir économiques, militaires, politiques du Golfe et les fonctionnements, ou plutôt les dysfonctionnements, des relations entre l’Europe et Golfe.

C’est ce parcours qui m’amène aujourd’hui, parce que cela est nécessaire, à discuter de cette idée d’un partenariat stratégique UE-CCG, dont j’ai eu le privilège et l’honneur de proposer l’idée au Parlement européen. Cette initiative a abouti à un travail commun en 2011 et au vote en plénière à Strasbourg d’une résolution sur la relation avec le CCG qui, pour la première fois, propose non seulement un tel partenariat stratégique, mais aussi et surtout le développement de relations bilatérales en même temps que l’approche dite « hybride », dans le jargon de la Commission, c’est-à-dire l’approche de région à région.

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© Reuters. En 2011, le Parlement européen a voté une résolution sur la mise en place d’un partenariat stratégique avec les pays du Golfe, une première dans les relations entre l’Europe et cette région.

Comment définir les pays du CCG aujourd’hui ?

De nos jours, qu’est-ce que le Golfe ? Cette région ne représente pas uniquement ce dont on parle en ce moment, notamment à travers le prisme des transitions arabes. Le Golfe est une sorte de gigantesque laboratoire grandeur nature, qui se veut et se vit comme futuriste, avec des sociétés composites, de nouvelles formes d’urbanisation, de nouveaux moyens de production alliant énergies fossiles renouvelables, une recherche scientifique et un investissement dans les nanotechnologies, les biotechnologies et les énergies renouvelables.

Il s’agit d’une région ayant une influence financière, politique, théologique, culturelle, médiatique et économique sur une zone de chalandise de deux milliards d’habitants, entre l’Afrique de l’Est, le Moyen-Orient, et bien sûr l’Asie centrale avec laquelle ces pays ont noué des accords politiques dans les années 1990. Nous pouvons mentionner ici la Communauté des Etats indépendants (CIS), les grands pays musulmans d’Asie du sud-est – qui sont des puissances considérables, comme la Malaisie et Indonésie – mais aussi leurs grands clients asiatiques non-musulmans comme le Japon, la Corée du Sud ou la Chine. En somme, c’est une zone dont l’importance stratégique est infiniment plus « multicritères » et vaste que la perception générale que nous en avons en Europe.

La relation entre l’UE et le CCG : du décalage entre discours et réalité

Il existe un contraste absolument saisissant entre ce que l’on appelle régulièrement « l’interdépendance entre les intérêts de l’UE et ceux du CCG » et la faible intensité de leurs relations en réalité. Ce qui est particulièrement frappant tient à l’absence totale de cadre institutionnel entre les deux régions. Le seul document qui existe véritablement aujourd’hui est l’accord de coopération de 1988, qui n’a jamais porté ses fruits. En effet, depuis cet accord de coopération, à part l’inévitable coopération sur les plans de la sécurité ou des crises militaires, l’essentiel de l’énergie institutionnelle entre l’UE et le CCG s’est consommée et consumée autour de l’interminable négociation du fameux accord de libre-échange.

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© RFI. Les pays du Golfe représentent un intérêt stratégique pour l’Europe, dans le domaine économique, mais aussi dans les questions de sécurité.

Tout d’abord, notons que cet accord avait l’immense avantage d’être le plus ambitieux et le seul accord de libre-échange entre deux grands blocs régionaux. Ensuite, il avait la valeur ajoutée d’inclure des paramètres spécifiques à l’UE, liés aux standards sociaux, aux conditions de travail, aux droits de l’homme et une capacité, sinon transformationnelle, du moins novatrice, en faisant entrer ce genre de problématiques dans le champ des échanges commerciaux.

En outre, il est d’autres perspectives auxquelles cet accord aurait pu donner lieu s’il avait été signé – et il pourra l’être, à terme, bien qu’il y ait encore des obstacles d’ordre technique et politique extrêmement importants à cette réalisation. D’une part, il aurait de facto achevé la création de la plus grand zone de libre-échange au monde. Celle-ci aurait réuni  l’Association européenne de libre-échange (AELE), l’UE, l’ensemble des pays méditerranéens négociant des accords de libre-échange, de coopération ou de préférence avec l’UE et le Golfe. Au total, elle aurait rassemblé plus de 800 millions d’habitants et une cinquantaine de pays.

Enfin, et nous en aurions pu en tirer avantage dans le contexte des transitions arabes, elle aurait célébré le développement du commerce intra-arabe. Il faut savoir que l’un des principaux obstacles au développement dans le monde arabe tient à la faiblesse du commerce intra-arabe. Les pays arabes, nonobstant l’immense avantage de l’unité de religion, de culture et de langue, ne comptent entre eux que moins de 7% de leurs échanges commerciaux. Il y avait donc là une immense opportunité qui, pour l’instant, est perdue, parce qu’il y a eu un mélange d’incompréhension, de manque de volonté politique et de moyens insuffisants.

Les opportunités stratégiques pour construire cette relation de région à région

L’absence de réalisation concrète dans le partenariat entre l’UE et le CCG est d’autant plus étonnante, voire incompréhensible, qu’il existe d’importantes convergences possibles entre ces deux régions d’un point de vue stratégique. En effet, on peut notamment penser aujourd’hui aux transitions arabes. Quelles que soient les différences d’agendas, officiels ou cachés, il est un fait qui est absolument incontournable aujourd’hui : qu’il s’agisse de l’UE, des pays arabes du Golfe, mais également de l’Iran, que l’on oublie trop souvent dans l’équation, ou de l’Irak, tout le monde a intérêt – comme, du reste, le disait John Kerry avant d’être nommé secrétaire d’Etat – à œuvrer du mieux possible en faveur de la réussite des transitions arabes, quand bien même elle prendrait, comme il semble désormais, une dizaine d’années.

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© AFP. L’UE et les pays du Golfe peuvent se retrouver sur leur intérêt commun à voir réussir les transitions arabes, comme ici en Tunisie, lors du vote de la Constitution.

Il existe un vrai facteur qui permettrait de dépasser ce clivage et de renforcer les convergences entre l’UE et le CCG dans un cadre stratégique. Les pays du CCG voient dans l’Europe un modèle pour les aider sur les plans institutionnel, administratif, méthodologique et fiscal. Par ailleurs, ils cherchent à renforcer les éléments fondamentaux de leur intégration. Dès lors, ils voient dans l’UE le modèle principal à la fois d’intégration régionale mais aussi interrégionale. Ils y voient d’autant plus un modèle qu’ils sont très attachés, non seulement au monde multipolaire, mais aussi au multilatéralisme. Dans ce contexte, ils considèrent l’UE comme un partenaire qui peut les aider, qui les a aidés, et qui continue de les aider, parfois de manière un peu abrupte, mais toujours dans un sens positif, à jouer un rôle plus assertif.

Cela a notamment été le cas dans le contexte multilatéral, que ce soit au cours des négociations climatiques ou de celles ayant lieu au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Or, c’est là aussi un territoire où des coopérations renforcées pourraient permettre aux pays du Golfe de mieux tirer leur épingle du jeu en termes de puissance internationale, puisque ces dernières permettraient de s’insérer dans le jeu multilatéral. Ceci se ferait ainsi avec un fort appui diplomatique, méthodologique et d’aide au capacity-building de la part de l’UE, sachant que les pays du CCG partagent aussi avec l’Europe un grand souci de stabilité et de bonne gouvernance économique mondiale. L’interventionnisme de leur fonds souverains dans nos crises bancaires l’a d’ailleurs démontré, ne fusse que partiellement.

Quels obstacles au partenariat UE/Golfe ?

Il faut ici mentionner que les pays du Golfe font partie du « Global South ». Nous avons effectivement tendance à oublier qu’ils sont très tournés vers l’Asie et vers le sud. Ainsi, contrairement à ce que l’on s’imagine depuis Paris, Bruxelles ou Berlin, ils ne se lèvent pas tous les matins en regardant vers la Méditerranée et sont bien plutôt tournés vers le sud. Ceci n’a rien d’étonnant puisqu’ils appartiennent tous au Mouvement des non-alignés (MNA)[1] ainsi qu’au Groupe des 77 + la Chine.[2] Par ailleurs, en 2012, la 13e édition de Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED XIII) s’est tenue à Doha, au Qatar qui en a la présidence jusqu’en 2016 – la CNUCED XIV se tiendra quant à elle au Pérou. Ce tropisme sud accentue l’intérêt que les monarchies du Golfe ont pour l’Asie, qui leur achète des contrats sur leur pétrole, et qui investit aussi massivement chez elles. Néanmoins, les pays du Golfe sont parfaitement lucides : ils savent que la Chine ne remplacera jamais, qualitativement, le type de relations qu’ils espèrent avoir avec l’UE.

Ajoutons qu’il existe un autre frein à un plus grand partenariat entre l’UE et le CGG, mais qui peut également être considéré comme une opportunité. Il s’agit du fait que les pétromonarchies vivent leur relation avec les Etats-Unis comme une nécessité pesante dans leurs alliances stratégiques. En effet, celle-ci est beaucoup moins désirable dans son essence que ce qu’aurait pu être une relation avec le partenaire historique qu’est l’Europe. Cependant, l’UE n’a jamais offert aux pays du Golfe un projet politique. En outre, il n’y a même pas de politique commune, au niveau européen, vis-à-vis des Etats du CCG.

Les raisons à cela sont notamment historiques, tenant à l’importance des anciens liens bilatéraux entre les pays du Golfe et certains pays européens, notamment l’Angleterre, la France et l’Allemagne. Par ailleurs, les contrats d’armement et les grands contrats civils jouent un rôle prépondérant dans cette réalité. Ces deux facteurs font que les pays de l’UE se considèrent comme des concurrents dans le Golfe plutôt que de voir la valeur ajoutée que représenterait une approche collective, communautaire, de la région.

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© Roger L. Wollenberg/Sipa. La relation historique qui unit les pays du Golfe, en particulier l’Arabie Saoudite, et les Etats-Unis, constitue un frein majeur à des relations plus poussées avec l’Europe.

Pistes et perspectives de travail

Les obstacles avancés ne doivent pas faire oublier qu’il y a en réalité de nombreux chantiers possibles pour préfigurer et préparer le terrain à un partenariat stratégique Europe/Golfe, qui aurait l’avantage d’institutionnaliser la relation. Il faut tout d’abord noter qu’à partir des prochaines élections européennes, en mai 2014, nous aurons en Europe un Service pour l’action extérieure[3] qui sera arrivé à une certaine forme de maturité. Ce dernier représente donc une puissance de frappe diplomatique qui, si elle était mieux utilisée, notamment dans le Golfe, donnerait un nouveau bras d’action important pour l’UE. On oublie que l’Europe est une puissance, et il semble qu’elle ne veuille d’ailleurs pas se penser comme telle. Pourtant, elle en est bel et bien une, y compris en termes de hard power, car elle a des capacités militaires absolument considérables. Or, les pays du Golfe ont besoin et envie de traiter avec une puissance européenne. Ils ne veulent pas avoir juste affaire à une « puissance ventre mou ».

Il y a donc plusieurs pistes. La première est de créer des sommets annuels des chefs d’Etat. Il est d’autant plus effarant de voir qu’il n’y a pas de sommets de chefs d’Etat UE-CCG que, dans cette zone culturelle, la relation personnelle est d’une importance prioritaire. Pourtant, cela n’existe pas. Sont seulement organisés des « Joint Ministers Councils », au niveau des ministres des Affaires étrangères. Par ailleurs, il faudrait créer des agences de coopération, car l’ensemble des petits programmes de coopération qui existent aujourd’hui ne dispose pas des financements adéquats. Par exemple, le Programme d’action conjoint UE-CCG pour la période 2010-2013 a un budget de quelques millions d’euros. C’est assez dérisoire pour des pays où l’on commence à s’apercevoir de quelque chose seulement quand on dépasse le milliard de dollars… Si cette remarque est évidemment un peu caricaturale, il est néanmoins important de tenir compte de la perception des ordres de grandeur.

Plusieurs domaines seraient extrêmement importants dans la mise en place d’une plus grande coopération. En toute priorité, il faudrait trouver le moyen de signer l’accord de libre-échange, et à défaut, comme l’encourage la résolution du Parlement européen, renforcer le bilatéral – y compris en signant des accords commerciaux, technologiques et d’investissements sectoriels avec certains pays du Golfe qui voudraient avancer. Il faudrait également développer considérablement la relation au niveau des énergies renouvelables. En effet, c’est un domaine d’action très intéressant pour apprendre à travailler ensemble, puisque tous ces pays se posent aujourd’hui comme de futurs producteurs et exportateurs massifs de toute forme d’énergie, y compris renouvelable. Enfin, il faudrait sans doute envisager des coopérations triangulaires, qui seraient aussi des accélérateurs, car les relations fortes du CCG avec l’Asie centrale peuvent donner lieu à des triangulaires intéressantes avec l’Europe, y compris avec la Turquie.

Conclusion

Nous nous trouvons aujourd’hui dans une configuration à la fois dramatique et intéressante. D’une part, il y a la dynamique, qu’on appelle un peu rapidement « désengagement américain », de réduction de l’intensité stratégique du Golfe pour les Etats-Unis, à tous les égards – conséquence d’une ré-industrialisation grâce au gaz de schiste, d’une moins grande dépendance à l’égard de l’énergie fossile moyen-orientale et du plus grand intérêt vers l’Asie. De plus, la montée en puissance de l’Asie est dangereuse pour l’Europe. En effet, si les fonds souverains du Golfe venaient à se marier trop fortement avec la puissance technologique et scientifique naissante de l’Inde et de la Chine, notre compétitivité en serait laminée. Rappelons néanmoins que l’Asie n’est pas un partenaire de préférence pour le Golfe. Elle est juste un grand partenaire commercial. Quant aux transitions arabes, elles condamnent les pays européens et ceux du Golfe, qu’ils le veuillent ou non et quelles que soient leurs différences, à trouver des solutions pour un large éventail de problèmes. Nous pouvons ici mentionner la fracture entre chiites et sunnites, le défi de la reconstruction des Etats ainsi que celui des développements économiques, notamment aux niveaux des PME ou encore le problème du chômage dans ces régions.

Quels que soient les scénarios futurs post-transitions arabes, ces difficultés resteront fondamentales. Autrement dit, il existe réellement aujourd’hui, nonobstant l’apparence très complexe et très tendue du contexte, une fenêtre d’opportunité historique pour que l’UE et les pays du Golfe se mettent à travailler pour approfondir leurs relations, et leur donner un cadre institutionnel stratégique plus fort. Rater cette fenêtre d’opportunité serait pour l’Europe une erreur absolument impardonnable.

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[1] Le MNA est né en 1955, à la conférence de Bandung. A l’origine, il réunissait les pays du tiers-monde qui refusaient de prendre parti entre les blocs communiste et capitaliste. Aujourd’hui, il est essentiellement animé par la volonté de se démarquer de la diplomatie américaine et européenne, et par le projet de réformer l’ONU.

[2] Le « Groupe des 77 » est né le 15 juin 1964 par la Déclaration commune des 77 pays à la CNUCED. Il s’agit d’une coalition de pays en développement ayant pour but de promouvoir les intérêts économiques de l’ensemble de ses membres. En dépit du nom qu’il a conservé, il compte aujourd’hui 133 membres. Tout comme pour le MNA, les six Etats membres du CCG en font partie, de même que l’Irak, l’Iran et le Yémen.

[3] « Par l’instauration [du Service européen pour l’action extérieure (SEAE)], l’Union européenne entend parler d’une seule voix et espère acquérir une véritable présence sur la scène internationale. Depuis le début de l’année 2011, le SEAE constitue donc le service diplomatique de l’Union européenne, à la fois à Bruxelles et à l’étranger ». Voir : http://www.touteleurope.eu/l-union-europeenne/institutions-et-organes/service-europeen-pour-l-action-exterieure.html