03/03/2015

La coopération euro‒libanaise depuis 1990 : un potentiel encore inexploité

Par Selim Bourokba

« Au fond, ces peuples s’estiment entre eux plus qu’on ne croit, et ne peuvent oublier les liens qui les unissaient jadis. Tourmentés et excités soit par les missionnaires, soit par les moines, dans l’intérêt des influences européennes, ils se ménagent à la manière des condottieri d’autrefois, qui livraient de grands combats sans effusion de sang. Les moines prêchent, il faut bien courir aux armes ; les missionnaires anglais déclament et payent, il faut bien se montrer vaillants ; mais il y a au fond de tout cela doute et découragement. Chacun comprend déjà ce que veulent quelques puissances de l’Europe, divisées de but et d’intérêt et secondées par l’imprévoyance des Turcs. En suscitant des querelles dans les villages mixtes, on croit avoir prouvé la nécessité d’une entière séparation entre les deux races, autrefois unies et solidaires ».  Dans son Voyage en Orient paru en 1851, Gérard de Nerval dénonçait déjà les « ingérences » européennes et les divisions qu’elles suscitaient parmi les communautés libanaises. Il ne manquait pas d’un autre côté de souligner les amitiés profondes qui s’étaient tissées entre Libanais et Européens, à tel point que nombreux furent les Occidentaux, charmés, à s’installer au « berceau même de toutes les croyances du monde ».

Introduction

Les relations entre l’Europe et le Liban sont bien le fruit d’un riche héritage. Des liens humains, culturels, politiques et économiques très forts se sont développés tout au long de l’Histoire, et se sont prolongés après l’indépendance du pays en 1943. La terrible guerre civile qui débute en 1975, et trouve une résolution précaire avec les accords de Taëf de 1989[1], a profondément bouleversé l’équilibre politique et a mis un terme à la prospérité économique qui avait pu prévaloir. Ainsi, au début des années 1990 le Liban est un pays meurtri et divisé, dont les infrastructures sont très endommagées si elles n’ont pas été détruites. Le Liban a alors bénéficié d’un certain nombre de soutiens, économiques et humanitaires d’abord, politiques et institutionnels ensuite, de la part de l’Union européenne (UE) et sa Banque Européenne d’Investissement (BEI), avec pour objectif de soutenir la reconstruction du Liban. Qu’est ce qui a été reconstruit  20 ans après le lancement du processus de Barcelone? La société libanaise est elle réconciliée ? Se reconnaît-elle dans ses institutions ? Européens et Libanais se perçoivent-ils vraiment comme des partenaires ?

Après la guerre civile, les soutiens économiques et financiers ont indéniablement été d’un grand secours pour le Liban. Ils n’ont pour autant pas bénéficiés à l’ensemble de la société, et ont renforcé les situations de monopoles. L’aide de l’UE pour les réfugiés au Liban (Palestiniens, Syriens…) est bien visible, et vitale pour l’Etat libanais qui peine à absorber ces flux massifs de populations – Palestiniens et Libanais du Sud hier, Syriens aujourd’hui – dépourvus de tout.

Si la coopération institutionnelle et politique n’a pas été une priorité aux prémices de la coopération, elle tend à s’affirmer aujourd’hui, commettant cependant des faux pas qui risquent de mettre en péril toute la crédibilité de l’action européenne au Liban.

La politique étrangère de l’UE au Proche-Orient reste subordonnée à la logique des Etats souverains, et on peut déplorer son alignement, dans le cas libanais, sur la position atlantiste et anti-syrienne, au moins avant les Printemps arabes.

Nous proposerons enfin des solutions pour une éventuelle relance de la coopération, à un moment clé pour le Liban, confronté à une crise humanitaire, sécuritaire et politique, et l’Union européenne, dont la crise de l’identité et la montée des velléités séparatistes menacent jusqu’à son existence.

Les succès nuancés d’une coopération essentiellement financière et commerciale

Au lendemain de la guerre civile, le fardeau de la dette atteint environ 50% du PIB¸ l’investissement privé s’est effondré de même que le secteur public. L’inflation se situe autour des 120%. Le gouvernement libanais amorce au début des années 1990 un vaste projet de reconstruction économique. Celui-ci aggrave la dette  publique qui d’1, 5 milliards en 1992 passe à 13 milliards en 1997. L’UE soutien alors le Liban par l’intermédiaire de la FEMIP (facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat) et la  BEI, qui s’affirme comme le banquier de cet espace. Celle-ci soutient le secteur privé et s’efforce de créer un environnement favorable à l’investissement. La BEI a appuyé le financement de la dette par de multiples prêts bonifiés dont la somme totale entre 1992 et 2010 atteint 1148.26 millions de dollars. L’UE a quant à elle contribué au processus de reconstruction par une série de subventions dont le montant total sur la même période s’élève à 602.78 millions de dollars. Les relations entre l’UE et le Liban dans les années 1990 sont donc essentiellement financières. Elles s’inscrivent dans le prolongement de l’accord  signé le 3 mai 1977 entre la Communauté Economique Européenne (CEE) et la République libanaise qui porte sur la coopération économique, technique et financière.

L’UE est également le premier partenaire commercial du Liban avec des échanges de plus de 7 milliards d’euros en 2013 (36,7% des échanges commerciaux totaux du Liban)[2].

Mais le cas libanais a révélé les limites de l’aide financière dans un pays miné par la corruption, et la spéculation financière[3], se renforçant l’une l’autre par les projets pharaoniques de reconstruction du centre de la capitale (société Solidere pour la reconstruction de Beyrouth[4]). De tout ceci a résulté une profonde aggravation des inégalités dans les années 1990. L’enrichissement des « élites » économique et politique (les deux étant souvent liées au sein de la « communauté »), et la détérioration du niveau de vie d’un tiers de la population, ont été passés sous silence alors qu’une certaine prospérité économique et le tourisme battaient leur plein.

L’économie libanaise a été en outre pleinement orientée vers les activités tertiaires (services, banques et finance), négligeant le potentiel agricole (le Liban jouit de réserves hydrauliques conséquentes), et l’industrie. Ainsi, la relation commerciale euro-libanaise est essentiellement constituée des importations libanaises en provenance de l’UE (près de 6, 7 milliards) et de manière générale le Liban importe largement plus qu’il n’exporte.

Les succès de l’UE dans le volet politique  et humanitaire

 Malgré toutes les limites de la politique européenne au Liban et en Méditerranée, il faut noter d’importants efforts de l’Union au pays des cèdres. Au niveau politique, par son soutien en faveur de l’unité, de la stabilité et de l’indépendance du Liban, son implication dans le suivi des résolutions adoptées aux Nations Unies, la participation de pays membres  (Italie, France et Espagne essentiellement) à la FINUL[5], et son appui aux réformes politiques.

Mais c’est surtout au niveau humanitaire que l’aide européenne est la plus visible, et la plus efficace. Depuis 2012, en réponse à l’afflux massif de réfugiés syriens, la Commission européenne a alloué 449, 4 millions d’euros d’aide au Liban, ce qui en fait le premier donateur. Fin janvier, l’UE a accordé une assistance humanitaire supplémentaire de 37 millions d’euros. Ces aides assurent aux réfugiés syriens (plus d’un million, soit le quart de la population libanaise) l’accès aux services essentiels comme la santé et l’éducation

Echec global des initiatives politiques et institutionnelles

 Du processus de Barcelone au processus Euromed 

En novembre 1995 est lancé le processus de Barcelone, censé renforcer la coopération. Ses objectifs étaient d’établir un dialogue sur les questions politiques et sécuritaires, un partenariat économique et financier, un partenariat dans le domaine social, culturel et humain. Son échec, lié à celui des accords d’Oslo, révèle l’envergure des difficultés relatives à la création d’un espace politique méditerranéen. La relance marquée par la Politique européenne de voisinage (PEV) en 2004, elle-même concurrencée par l’initiative du président Sarkozy et son Union pour la Méditerranée (UpM) en 2008, sont victimes des mêmes errements. L’UpM ne jouit d’aucune autonomie politique et est accusée d’être dominée par les Etats-Unis, la France et Israël L’association d’Israël au processus de coopération bloque toute perspective d’union régionale au sud de la méditerranée. La PEV souffre enfin de son incohérence puisqu’elle ne différencie pas les partenaires méditerranéens et ceux de l’Est, révélant les divergences d’intérêts au sein de l’Union, entre la France et l’Allemagne notamment.

Les objectifs affichés de la coopération euro-méditerranéenne sont aussi toujours plus ambitieux.  L’accord d’association euro-libanais conclus en 2007 élargit les objectifs de la coopération, et vise à renforcer « la prospérité, la stabilité et la sécurité de tous les concernés, (…) les valeurs de la démocratie, de l’Etat de droit et du respect des droits de l’homme ».

L’action politico-institutionnelle de l’UE au Liban face à la complexité de la société libanaise

Le système communautaire libanais : Etat de droit vs souverainetés multiples

L’UE s’est bien efforcée de renforcer les institutions et la notion de citoyenneté au Liban. Mais l’intégrité de l’Etat libanais et l’unité de son peuple relèvent toujours en partie du mythe (nous ne formulons ici aucune accusation tant le « roman national »[7] constitue le fondement même de nos Etats Nations occidentaux). Chaque communauté religieuse vit dans un entre soi, sur un territoire qu’il contrôle plus ou moins, dans les campagnes comme dans les villes. Chaque communauté est menée par des leaders qui, en vertu du système multiconfessionnel, se partagent les postes clés de la fonction publique et distribuent des emplois ou de l’argent à leur partisans.

Enfin, chaque communauté n’oublie pas les horreurs de la guerre civile. Les Libanais ne se sont pas tout à fait pardonnés, en témoigne les nombreux assassinats des décennies 1990 et 2000. La parcellisation du territoire demeure donc, et l’identité libanaise toujours quelque peu mythique, comme le suggère à chaque crise le recours fréquent à l’ancêtre phénicien. Le mot citoyen, apparu dans la Constitution seulement en 1990, n’a toujours pas remplacé la communauté.

La politique étrangère de l’UE au Liban : l’alignement onusien et atlantiste

 Le revirement anti-syrien de l’UE et les faux-pas de la justice internationale dans l’enquête Hariri

 La crédibilité du  discours européen sur la démocratie et la justice ont souffert de la récupération politique opérée par la commission d’enquête sur l’assassinat de Rafiq Hariri, en février 2005, puis par le Tribunal spécial pour le Liban créé par les Nations Unies ouvert en 2009 sur les demandes libanaise, américaine, britannique, française.

Il y a eu en fait un avant, et un après 2005 dans les relations euro-libanaises. De 1990 à 2004, la Syrie contrôle le Liban et les Européens n’y sont pas défavorables. La coopération euro-libanaise est en effet centrée sur le volet économique et néglige le volet politique, institutionnel et judiciaire ; en témoigne les révisions des lois électorales imposées par le régime syrien en vue d’installer ses partisans, et l’absence de manifestation de l’UE. L’assassinat de Rafic Hariri  replonge le pays dans l’instabilité. Cet évènement sert de prétexte à l’intensification du revirement occidental à l’encontre de la Syrie, dont la rencontre Powell-Assad de l’hiver 2004 marque le commencement[8].

Le Liban redevient alors un état tampon, où se confrontent toutes les puissances, occidentales et orientales,  en quête d’influence au Moyen-Orient. La période ouverte par l’assassinat de Rafic Hariri a ravivé les divisions entre Libanais pro et anti-syriens, démultipliées par l’intervention des puissances étrangères, notamment certains pays atlantistes européens et arabes, au premier rang desquels l’Arabie Saoudite, aujourd’hui en pleine lutte contre l’Iran sur le sol libanais.

Pourquoi l’UE fait elle figurer le Hezbollah sur la liste des organisations terroristes ?

L’histoire contemporaine du Liban, au moins jusqu’au retrait américain d’Irak en 2011, s’intègre parallèlement  dans ce qu’on peut appeler « l’après 11 septembre ». Cet évènement a fait éclore de nouvelles ambitions  américaines sous couvert de la guerre contre le terrorisme mondial et le « remodelage démocratique »  du Moyen-Orient[9].

La Syrie et son fidèle allié libanais, le Hezbollah, coupables de vouloir conserver leur autonomie vis- à-vis des Etats-Unis, la France, l’Arabie Saoudite et l’Egypte, ont alors été accusés de soutenir ou prendre part au terrorisme en Irak, Israël et au Liban. C’est en partie pour cela que le parti de Dieu et la Syrie ont concentré les foudres de la justice internationale, laquelle, instrumentalisée par les puissances occidentales, n’a pas hésiter à délivrer plusieurs mandats d’arrêts de hauts responsables,  sur la base de faux témoignages[10]. Les raisons de cette croisade sont aussi à chercher dans l’ancienne velléité israélienne de détruire le Hezbollah, dont le foyer se trouve à sa frontière nord. Vient enfin la volonté de la France chiraquienne de se racheter auprès des Etats Unis pour ne pas avoir participé à la coalition internationale contre le régime de Saddam Hussein.

Plus récemment en juillet 2013, l’UE a décidé de faire figurer la branche militaire du Hezbollah sur la liste des organisations terroristes[11], officiellement en raison d’un attentat mené sur le sol européen[12], mais aussi sans doute en réponse à la lutte qu’il mène en Syrie aux côtés des troupes alaouites. On peut penser que les raisons profondes de cette décision de l’UE sont à chercher dans les pressions israéliennes américaines et françaises sur le désarmement des milices (comprendre le Hezbollah et les mouvements de résistance palestiniens) et la démilitarisation du Sud Liban[13]. Il ne resterait ainsi plus aucun rempart solide en cas de nouvelle invasion israélienne.

 Esquisse d’une relance de la coopération euro-libanaise

Le Liban dans une crise humanitaire, sécuritaire et  politique

Aujourd’hui le Liban connaît donc une profonde instabilité politique et sécuritaire, à laquelle s’ajoute le défi de répondre à l’urgence humanitaire des réfugiés syriens. Le poids du passé refait surface avec les crises contemporaines et les multiples ingérences étrangères : les débordements du conflit syrien, la vacance du pouvoir depuis que le mandat de Michel Sleimane est arrivé à échéance le 25 mai 2014. La crise syrienne  exacerbe la polarisation de la scène politique libanaise entre les partis du « 8 mars », favorables au régime syrien, ceux du « 14 mars », opposés à ce régime, et un pôle « centriste » proche de l’ancien président Michel Sleimane (comprenant notamment le chef druze Walid Joumblatt). Les chrétiens sont divisés entre les partisans du Général Aoun membres du 8 mars et les « souverainistes » du 14 mars (Samir Geagea, Amine Gemayel notamment). Les Forces Armées Libanaises (FAL), garantes du consensus national, manquent cruellement d’équipement. Le Liban n’a eu de cesse de solliciter une aide militaire de l’UE, et une plus forte implication dans sa lutte contre le terrorisme régional. La livraison en avril prochain d’armes françaises, dont la note payée par l’Arabie Saoudite s’élève à 3 milliards de dollars, devrait permettre de rééquilibre le rapport de force entre les FAL et les groupes jihadistes[14].

Le défi identitaire de l’Europe et du Liban : Renforcer l’intégration politique, respecter les différences culturelles

En ce sens, les crises des identités européenne et libanaise se reflètent l’une dans l’autre. Le Liban et l’UE ont connu un schéma de construction assez similaire, ayant pour point de départ la recherche de la paix et de la coopération, dans l’unité et la diversité. Tous deux connaissent des tensions séparatistes dans un contexte de crise, accrues par les populismes d’un côté, la faiblesse de l’Etat et les ingérences étrangères de l’autre, qui mettent en cause la légitimité de leurs institutions. L’UE comme le Liban pourraient ainsi, à travers un partenariat renouvelé, définir un programme commun promouvant un certain « patriotisme constitutionnel » tel que défini par Jürgen Habermas dans Après l’Etat Nation, un respect des différentes identités culturelles n’empêchant pas la réunion de peuples différents, soudés par l’adhésion à des valeurs institutionnelles, juridiques, et se reconnaissant plus généralement dans un Etat de droit.

L’enjeu d’un soutien européen accru au Liban est encore plus fondamental : il s’agirait de rendre le modèle politique libanais légitime et viable, en renforçant ses institutions (politiques et judiciaires) et son économie, en vue de proposer une alternative aux failed states régionaux (l’Irak, la Syrie et le Yémen). Comme l’a déclaré Gebran Bassil, chef de la diplomatie libanaise, il s’agit de défendre un « modèle de société » pour la région », fondé sur la « modération, la tolérance et la diversité »[15].

Conclusion

En somme, cette coopération euro-libanaise repose essentiellement sur les apports financiers de l’UE, et on peut s’interroger sur sa portée, vraiment visible dans son volet humanitaire uniquement. Le partenariat euro-libanais reste important pour le Liban, mais il n’est une priorité que dans son volet sécuritaire et humanitaire. L’UE peine à amender l’élargissement de ses engagements par des réalisations concrètes, tant la situation institutionnelle et sécuritaire est délicate au Liban.

L’UE a tout intérêt à développer son action au niveau sécuritaire, militaire et politique. Il s’agit pour elle de contrôler les flux migratoires clandestins, et de contenir le terrorisme hors de ses frontières. Imaginons seulement que l’Etat Islamique ou Al Nosra s’implante durablement  au Liban, ils seraient alors à 20 minutes de Chypre, et de l’UE… Suivant la même logique, l’Union se doit de soutenir toutes les réformes politiques et institutionnelles susceptibles de favoriser l’émergence d’un dialogue national, en vue de légitimer un Etat fort et crédible, sur la scène intérieure comme extérieure, à même d’assurer la sécurité et la stabilité au Liban, et d’inspirer le modèle consociatif à l’ensemble des Etats de la région menacés d’implosion.

 

[1] Peut être confluence ¿?

[3] Voir à ce sujet le reportage d’Agnès Gattegno « Narco‒finance, les impunis »

[4] Georges Corm, « La république des scandales et de la gabegie », in Le Liban contemporain, Histoire et société, La Découverte, Paris, 2012

[5] La récente attaque du Hezbollah contre une patrouille israélienne dans le secteur des fermes de Chebaa a de nouveau mis en lumière l’utilité et la nécessité de cette force d’interposition. Mise en place en 1978, la FINUL  a été prise à partie par tous les belligérants. Ses moyens vont être renforcés pour l’année 2015

[6]Jean-Paul Marthoz, « Le malaise européen en Méditerranée », in Politique Revue de débats, avril 2009 URL : http://politique.eu.org/spip.php?article882

[7] Voir Colette Beaune Naissance de la Nation France

[8] « La Syrie de Bachar Al Assad ou la derive dictatoriale d’un régime qui se voulait réformateur », in Worldzine  3 novembre 2014 URL : http://www.worldzine.fr/2014/11/03/la-syrie-de-bachar-al-assad-la-derive-dictatoriale-dun-regime-qui-se-voulait-reformateur/

Et

« The Road to Damascus » in Foreign Affairs, May-June 2014 URL : http://www.foreignaffairs.com/articles/59898/steven-simon-and-jonathan-stevenson/the-road-to-damascus

[9] Dès le début 2000, un think tank proche des milieux néoconservateurs,  le Washington Institute, publie une étude d’orientation de la politique américaine vis- à-vis du liban. D. Pipes et Z. Abdelnour, Ending Syrian occupation of Lebanon : the US role.

Voir aussi une étude de 2005 du même institut R. Satloff, Assessing the Bush Administration’s Policy of « Constructive Instability »

[10] Georges Corm, “L’instrumentalisation du Liban pour isoler la Syrie”, in Le Liban contemporain, Histoire et société

Et « Accusations de faux témoignages et de complot au Tribunal spécial pour le Liban », in Le Monde du 14/07/2010
URL : http://www.lemonde.fr/proche-orient/article/2010/07/14/accusations-de-faux-temoignages-et-de-complot-au-tribunal-special-pour-le-liban_1387788_3218.html

[11] “L’Europe place la branche armée du Hezbollah sur sa liste des organisations terrorists”, in Liberation du 22 juillet 2013 URL : http://www.liberation.fr/monde/2013/07/22/l-europe-place-le-hezbollah-sur-sa-liste-des-organismes-terroristes_919949

[12]  Voir le « Hezbollah désigné responsable d’un attentat anti-israélien en Bulgarie », dans Le Monde du 5 février 2013 URL : http://www.lemonde.fr/europe/article/2013/02/05/le-hezbollah-designe-responsable-de-l-attentat-anti-israelien-en-bulgarie_1827477_3214.html

[13] Lire « La résolution 1559 », in Les blogs du Diplo du 26 juillet 2006 URL : http://blog.mondediplo.net/2006-07-26-La-resolution-1559

[14] Lire « Des armes américaines en attendant les armes françaises », in Libanews 9 février 2015, URL : http://libnanews.com/liban-des-armes-americaines-en-attendant-des-armes-francaises/

[15] « Beyrouth plaide pour un soutien européen accru », in L’Orient le jour du 11 février 2014 URL : http://www.lorientlejour.com/article/910685/beyrouth-plaide-pour-un-soutien-europeen-accru.html