26/05/2015

Promotion de la démocratie et printemps arabe: le cas de l’UE en Tunisie et au Maroc

Déjeuner-débat avec Leïla Mouhib,  enseignante et chercheure à l’ULB et coordinatrice de l’Université euro-méditerranéenne.

  Vendredi 24 avril 2015 de 12h30 À 14h  

Organisé avec le soutien du Mouvement Européen-Belgique 

 

Modération : Geoffroy d’Aspermont (Institut MEDEA).

Intervention de Leïla Mouhib :

Lorsque les printemps arabes débutent en 2011, avec les revendications que l’on connait, l’Union Européenne va rapidement apporter son soutien aux volontés populaires de développement et de démocratisation. L’Union européenne agit pour cela avec l’Instrument Européen pour les Démocraties et les Droits de l’Homme (IEDDH). Nous pouvons nous demander dans quelles mesures les révoltes arabes ont modifié l’approche de l’UE en matière du développement des droits humains et de la démocratisation ? L’UE a-t-elle prise en compte ces changements politiques dans son action ?

La promotion de la démocratie est une  activité qui vise à développer la démocratie dans des pays tiers et qu’il faut différencier de l’aide au développement. A partir des années 1990 cela devint un véritable enjeu de politique étrangère pour l’UE. Toutefois, dans cette présentation nous nous intéresserons spécifiquement au programme IEDDH qui fut créé en 2006. Cet instrument se caractérise avant tout par son indépendance d’action puisque les projets qu’il finance doivent prioritairement s’accorder à la société civile, et non aux pouvoirs gouvernementaux. On distingue cependant deux objectifs d’intervention de l’IEDDH :

  • L’Objectif 1 vise à améliorer la situation des droits de l’Homme dans les pays les plus en difficulté, ce requiert une grande indépendance d’action. Les pouvoirs politiques des pays tiers ne sont dans ce cas pas informés du projet, cette discrétion étant nécessaire à la fois pour la sécurité des habitants mais aussi pour celle des agents de l’UE travaillant sur place.
  • L’Objectif 2 est, à l’inverse, applicable dans les pays dis « plus faciles » et ne requiert donc pas de discrétion vis-à-vis des autorités locales. Ces projets sont directement présentés par les délégations.

Ces projets doivent toujours être très orientés vers la promotion de la démocratie, ce qui fait courir le risque dans certains cas de mettre en péril les relations bilatérales. Ils sont mis en place par différents acteurs, l’unité IEDDH étant le plus important. Ils lancent des appels à projets, recherchent des financements et les mettent en œuvre. D’autres types d’acteurs ont des pratiques différentes, notamment l’ancienne DG RELEX, intégrée au SEAE en 2011, qui a un rôle stratégique en définissant la ligne politique de l’IEDDH. La DG RELEX avait des préoccupations plus orientées vers la politique étrangère de l’UE que sur la promotion de la démocratie. Ils étaient, de fait, plus réticents à mettre en œuvre des projets qui risquaient d’embêter les gouvernements.

Les délégations de l’UE présentent dans les pays tiers ont à la fois un rôle diplomatique et politique, mais aussi un rôle de coopérants. En effet, ils s’occupent de mettre en œuvre les accords de coopérations et les programmes d’aide dans les pays tiers, mais ils doivent aussi, et avant tout, mettre en place une coopération bilatérale avec les gouvernements, même si cela doit mettre à mal les relations avec la société civile.

Dans le cas du Maroc, il existe un discours disant que le pays serait en transition démocratique. Depuis les années 1990 jusqu’à nos jours on ne note pas vraiment de changement dans la politique de l’UE à l’égard du Royaume. Pourtant, et bien que l’on puisse parler de libéralisation, on ne peut pas parler de démocratisation pour le Maroc car les détenteurs du pouvoir restent toujours les mêmes. De même, la libération trouve ses limites autours des trois sujets suivants :

  • L’intégrité territoriale (il n’est jamais question de parler de la situation au Sahara Occidental)
  • La légitimité du roi
  • La religion du Royaume (l’Islam est inscrit dans la constitution)

Il y a l’idée que l’UE mettrait toujours en œuvre le même modèle de promotion de la démocratie, quel que soit le pays. Or, la comparaison des exemples Tunisien et Marocain infirment cette idée d’un modèle unique.  Au Maroc, beaucoup de projets sont depuis longtemps menés ouvertement en faveur de la démocratisation, tandis que dans la Tunisie de Ben Ali il n’y avait quasiment aucun de ces types de projets. Cela s’explique par la théorie de la transition, selon laquelle l’UE agirait stratégiquement dans les pays déjà en transition car l’intervention dans les pays autoritaires serait trop compliquée à mettre en œuvre. Cette théorie ne se vérifie pas en pratique car les décisions de chacun sont toujours déterminées par des enjeux concrets et différents. Au Maroc le discours de démocratisation fait partie de la routine et la plupart des projets, qui vont parfois jusqu’à associer le gouvernement marocain, ne sont pas considérés comme tabous. Toutefois, ces projets sont liés à la coopération bilatérale, si bien que lorsque la délégation lance des appels à projet elle les calque sur les projets en cours dans ce domaine. La délégation à Rabat a donc une vision particulière de l’indépendance : elle revendique une indépendante d’action tout en travaillant avec le gouvernement marocain. Cela conduit parfois à des situations décevantes, comme lorsque Bruxelles avait proposé, il y a quelques années, une action en faveur des droits de l’Homme au Sahara occidental. La délégation présente à Rabat avait immédiatement rendu un avis négatif et demandé à Bruxelles de ne pas sélectionner ce projet, afin de ne pas franchir la ligne rouge du gouvernement Marocain.

Le cas tunisien est tout différent car, de par le caractère autoritaire du régime de Ben Ali, le processus de démocratisation n’a pu commencer à être mis en marche qu’à partir de 2011, avec des hauts et des bas. Pour la période allant de 2007 à 2010, le pays n’apparaissait même pas dans la liste de la DG RELEX. La délégation de l’époque pensait qu’il était impossible de mener des actions de promotion des droits de l’Homme et de la démocratisation, de par le caractère trop autoritaire du régime. Après 2010, la délégation s’est justifiée en disant qu’elle avait, d’une part, des directives de Bruxelles et que, d’autre part, le gouvernement Tunisien avait ses responsabilités dans ce manque de projets. Le fait que l’UE puisse financer la société civile sans passer par le gouvernement de Ben Ali était perçu comme une véritable violation. Quelques mois avant le départ de Ben Ali, la DG RELEX avait complétement écarté tout projet de démocratisation. Paradoxalement, les relations bilatérales étaient très bonnes et nombres de réformes démocratiques étaient mentionnées, sans jamais être mises en œuvre. Dès mars 2011, le plan d’action annuelle a été revu et 2 million d’euros ont été alloués pour des projets IEDDH en Tunisie. Pourtant, lorsque l’on interroge aujourd’hui la délégation présente à Tunis, l’idée de la coopération bilatérale semble toujours primer.

Finalement, la promotion de la démocratie est d’abord déterminée par les déterminants de l’UE, en fonction des intérêts institutionnels en jeu à un moment donné. Dans ce contexte, les printemps arabes ont, certes, conduit à des ajustements, mais des ajustements plutôt mineurs.

Pour conclure, nous pouvons nous interroger sur la capacité de l’UE, qui n’est ni un acter rationnel ni un acteur unitaire, à agir dans la sphère internationale. Peut-elle s’adapter à un environnement international changeant ? L’UE prétend avoir une stratégie pour la Méditerranée mais elle n’en a pas les ressources institutionnelles. Cela nous interpelle aussi sur les relations euro-arabe et l’incapacité politique européenne à prendre en compte  ce qu’il se passe de l’autre côté de la Méditerranée. En résulte une césure en l’UE et son voisin arabe, faute d’avoir pris le temps de saisir les enjeux et les processus en cours sur la rive sud. Pour autant, il ne faut pas dire que la promotion de la démocratie n’a aucun effet politique car, même si c’est souvent non intentionnel, ces projets ont des répercutions.

Questions :

1/ Comment évaluer l’impact de ces politiques ? Renforcent-elles la société civile ou la rend-elle dépendante de l’UE ?

Je ne pense pas que les politiques de promotion de la démocratie et de démocratisation ont un effet réel sur la démocratisation. C’est un processus donc même si on finance des organismes de la société civile, cela reste un apport extérieur. Il n’y a donc pas vraiment d’impact dans la démocratisation.

2/ Concernant l’indépendance des projets, vous n’avez pas évoqué l’autonomie des personnes. Ne pensez-vous pas qu’une personne puisse faire la différence ?

L’autonomie des personnes est aussi bien sûr à prendre en compte et il y a à ce titre certains projets dans lesquels les objectifs évoqués précédemment ne se vérifient pas. Certains fonctionnaires peuvent pousser à la réalisation d’un projet.

3/ Lorsque l’on évoque la démocratie dans ces pays l’on a l’impression de parler de quelque chose venu de l’extérieur. Notre modèle démocratique ne leur est-il pas étranger ?

Il y a certes des différences culturelles et le modèle néo-libéral n’entre peut être pas dans le cadre de pays arabes où patrimonialisme fait que des grandes familles tiennent en mains l’économie ou la politique. Toutefois, « l’exception arabe » selon laquelle le monde arabe serait imperméable à toute démocratie est une lecture très culturaliste du fonctionnement des sociétés. L’existence de régimes autoritaires s’explique par des facteurs historiques que nous devons contextualiser. Il s’agit d’un jugement de valeur face à phénomène dont nous n’avons qu’une vision partiale ou partielle.

4/ L’UE a soutenu la question des femmes durant le gouvernement de Ben Ali, cela sera-t-il aussi le cas avec Ennahda ?

L’UE n’a pas de travail constant sur cette question mais il y a eu un projet. Après la législation en Tunisie ce n’était pas une question centrale, la législation en matière de droit des femmes n’est pas un enjeu sensible ou nouveau et il n’a pas été remis en cause par Ennahda. La plupart des projets en cours sont aujourd’hui liés aux élections.

5/ Vous n’avez pas parlé des parlements, dans quelles mesures les parlements peuvent contribuer à la promotion de la démocratie et des droits de l’Homme ? Peuvent-ils être des relais plus efficaces ?

Les parlements ont certes un rôle de socialisation,  mais cela concerne les parlementaires eux-mêmes. Au niveau pragmatique, il y a un échange de bonnes pratiques et de connaissances entre parlementaires, mais ce n’est pas un relais pour l’IEDDH, dont le but est justement de contourner les institutions.

6/ Quels sont les moyens budgétaires de l’IEDDH ? Le PNUD développe par ailleurs des programmes de coopération en matière de démocratie et de droits de l’Homme, est-ce que l’UE s’inscrit aussi dans cette politique ?

Le budget de l’IEDDH est très éclaté et c’est pourquoi il est très difficile de mesurer l’efficacité de la politique européenne à partir de l’étude des budgets. En revanche, l’UE a participé à différents programmes du PNUD après les révolutions.

7/ Quand les Palestiniens de Gaza ont voté démocratiquement en 2007 et que les résultats n’ont pas plu, le vote a été déclaré nul. En tant qu’européen, quels sont les intérêts à avoir des démocraties dans le monde arabe ?

Il m’est impossible de répondre à la question en ces termes. Tout d’abord, il n’y a pas deux ensembles homogènes, européens et arabes. Ensuite, la promotion de la démocratie est un moyen de politique étrangère qui sert aussi à faire valoir la promotion d’autres intérêts, notamment économiques et militaires.