08/03/2017

Quels sont les facteurs qui déterminent l’attribution de l’aide publique au développement aux pays de la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord ?

 

Par Chloé de Radzitzky

Afin de discuter les facteurs influençant l’attribution de l’aide dans la région MENA, cet article se penchera dans un premier temps sur ce qu’est l’aide étrangère, comment elle contribue au développement économique des pays les plus pauvres; ainsi que sur les trois modèles identifiant les facteurs déterminant l’attribution de cette aide. La seconde section de cet article se penchera par la suite sur les motivations de quatre types de donneurs aidant les pays de la région de l’Afrique du Nord et du Moyen Orient : les institutions financières de la Banque Mondiale et du Fond Monétaire Internationale, les pays de l’Union européennes, les Etats Unis et les pays arabes. Cet article démontrera que dans tous les cas, à une échelle plus ou moins importante, les intérêts économiques, idéologiques et politiques du pays ou de l’institution émetteurs sont plus importants que les besoins économiques du pays destinataire dans l’attribution de l’aide étrangère.

 

Tout d’abord, interrogeons-nous sur ce qu’est l’aide étrangère. Selon le Comité d’Aide au Développement (CAD), le concept d’aide peut être définit comme « a transfer abroad of public resources on concessional terms (with at least 25% grant element), a significant objective of which is to bring about an improvement in economic, political and social conditions in developping countries » (Lancaster, 2000 :9). Cette aide peut être bilatérale ou multilatérale. Afin d’identifier son attribution aux pays de la région MENA, cet article comparera les trois modèles. Le premier base ses conclusions sur « les besoins du pays récepteur », le second sur « les intérêts du pays émetteur » et le dernier est un modèle dit « hybride », combinant les arguments des deux premiers.

 

Nous allons nous intéresser dans un premier temps au modèle argumentant que l’attribution de l’aide publique au développement est basée sur les besoins du pays bénéficiaire. Pour comprendre ce modèle, il est nécessaire de déterminer en quoi ces pays peuvent-ils bénéficier de l’aide publique au développement. La définition du Comité d’Aide au Développement souligne l’importance de ce type d’aide au développement économique des pays les plus pauvres. En effet, ce genre de transfert peut contribuer à combler deux types de décalages. Le premier concerne l’écart entre l’épargne et l’investissement d’un pays, de par ses faibles niveaux de capitaux. Le second écart pouvant être réduit par l’aide publique au développement concerne l’insuffisance de devise étrangère. Cela devient problématique lorsque « la production domestique n’ pas de parfait substitut à certains produits étrangers » (Harrigan, 2002 :87). Ces pays ont donc besoin de devises étrangères pour importer les technologies et les matériaux.

 

Maintenant que nous avons expliqué en quoi l’aide publique au développement pouvait contribuer au développement économique des pays pauvres, penchons-nous sur le modèle soutenant que l’allocation d’aide est basée sur les besoins du pays récepteur.  Ce modèle est basé une croyance selon laquelle il existe un contrat sociale implicite au sein de la sphère internationale, soutenant que le monde devrait être plus équitable (Riddel :2007).  Ce modèle soutient que l’allocation de l’aide publique au développement  est  donc distribuée aux pays récepteurs en fonction de leurs niveaux de pauvreté, la taille de leurs populations… afin de réduire les deux types de décalages détaillés dans le paragraphe précédent.

 

Le second modèle est basé sur l’idée que les intérêts du pays donateur déterminent distribution de l’aide publique au développement. Le but de cette aide est donc, selon ce modèle, de créer un climat favorable pour le pays émetteur. Celui-ci peut utiliser l’aide comme un outil de politique étrangère ou comme moyen de promotion d’une idéologie particulière (par exemple pour promouvoir les valeurs démocratiques et néolibérales) (Hjertholm and White, 2000). L’aide peut également utiliser pour satisfaire les besoins économiques du donneur. En effet, ceux-ci vont alors sélectionner les pays récepteurs qui sont les plus « susceptibles d’absorber les investissements et les exports du donneur » (Harrigan, 2011 :4). Il s’agit du principe du ‘Tied aid’ (aide liée).  Les pays bénéficiant de l’aide doivent en utiliser une partie pour acheter les biens produits par le pays émetteur, parfois à des prix peu concurrentiels. Enfin, ce modèle affirme que l’aide publique au développement est plus facilement accordé aux pays bénéficiant de liens diplomatiques particuliers avec le pays donateur (comme par exemple l’existence d’un passé coloniale).

 

Le troisième et dernier modèle développé dans cet article est le modèle ‘hybride’. Celui-ci a été élaboré suite aux critiques exprimées à l’égard des modèles ‘orienté besoin du pays émetteur ou du pays destinataire’. Etant donné que ces deux modèles ne prennent en considération que, soit les intérêts du pays donateur. Le modèle hybride soutient la nécessité de prendre tous ces facteurs en considération, tout en évaluant lesquels prévalent en fonction des cas. La deuxième partie de cette analyse sera basée sur ce modèle théorique.

 

 

Le but de cet article est de montrer que ce sont les intérêts du donneur qui déterminent principalement l’attribution d’aide publique au développement aux pays de la région MENA. Dans un premier temps, nous nous pencherons sur les motivations des donneurs occidentaux, tels que le FMI, la Banque Mondiale, les Etats Unis et les pays de l’Union européenne. Ensuite, cet article se penchera sur les motivations des pays arabes.

 

Selon Maizels et Nassanke (dans Hjertholm et White, 2000), il est possible d’expliquer l’allocation de l’aide des agences multilatérales, tels que le FMI et la Banque Mondiale avec le modèle des « besoins du destinataire ». Cette hypothèse est basée sur l’idée que l’aide multilatérale est moins influencée par des considérations politiques que l’aide bilatérale (Rodrik dans Hjertholm et White, 2000). Néanmoins, les deux agences multilatérales analysées dans le cadre de cet article (cfr le FMI et la Banque Mondiale) bien que dépourvues d’agenda politique propre sont souvent influencée par les intérêts de ses « actionnaires majoritaires occidentaux, et particulièrement les Etats Unis » (Harrigan et El-Said, 2011 :10).

 

Harrigan et El-Said ont analysé les déterminants de l’attribution du FMI et de la Banque Mondiale d’aide publique au développement via un modèle Probit.  Le but est d’évaluer le poids des facteurs « intérêts du donneur » et « besoins du destinataire ». Ces autres prennent en comptent trois variables indépendantes afin d’expliquer la variable dépendante (l’obtention d’un prêt par le FMI). Il s’agit i) des besoins économiques du pays destinataires, ii) l’influence américaine sur le pays et iii) les facteurs politiques internes. Les résultats du test Probit démontrent que mis à part les cas de l’Egypte (1976) et de la Jordanie (1989), les besoins du destinataire ne justifiaient pas l’obtention d’un prêt. Par contre, les facteurs idéologiques et politiques ont un impact important sur l’obtention d’un prêt du FMI et de la Banque Mondiale.

 

En ce qui concerne  les facteurs idéologiques, il est important de rappeler que les prêts de la Banque Mondiale et du FMI sont rattachés à certaines conditions reflétant l’esprit du consensus de Washington (Riddell, 2007). En effet, ces prêts sont souvent basés sur une idéologie prônant la globalisation et le libéralisme (Harrigan et Wang, 2011). Ces agences sont donc peu enclines à aider des pays dans le besoin si ceux-ci refusent d’implanter des mesures néolibérales. Il existe toutefois des exceptions. La Jordanie par exemple, considérée comme un modèle de réussite en ce qui concerne la mise en place des programmes d’ajustements structurels,  a refusé d’implémenter certaines réformes. Cela prouve qu’il y a d’autres facteurs œuvrant à la détermination de l’allocation de l’aide publique au développement dans la région MENA.

 

Le facteur le plus important déterminant l’attribution de l’aide des deux agences multilatérales  aux pays du Moyen Orient et de l’Afrique du Nord sont les intérêts politiques de leurs actionnaires majoritaires. Les résultats du modèle Probit démontrent que la politique étrangère des pays bénéficiaires ainsi que leurs compatibilités avec les intérêts américains, comme par exemple la signature d’un traité de paix avec Israël, influencent la probabilité des pays de la région MENA à obtenir un prêt du FMI. L’Egypte par exemple a bénéficié d’un prêt en 1987 alors que ses variables macroéconomiques étaient stables. D’autre part, l’aide du FMI à la Jordanie a été suspendue entre 1990 et 1991, lorsque le pays a refusé de soutenir la coalition menée contre l’Irak par les Etats-Unis (Harrigan et El-Said, 2009).

 

Le fait que les agences multilatérales de la Banque Mondiale et du FMI souhaitent soutenir les régimes pro-occidentaux est une autre forme d’influence politique et idéologique. L’Algérie était considérée comme communiste, et donc comme hostile à l’Occident dans les années 1970 et 1980. Alors qu’Alger mettaient en place des mesures de libéralisation similaires à celles prônées par Washington dans les années 1980, le pays n’a pas ou que peu bénéficié d’aide. L’Algérie a finalement bénéficié de l’aide du FMI en 1989, bien que ses indicateurs macroéconomiques ne montraient aucun signe que le pays traversait une période de crise particulière par rapport aux cinq années précédentes. L’obtention de ce prêt ne peut donc être justifiée par les besoins économiques du pays bénéficiaires. Par contre, il peut être expliqué par l’entrée de l’Algérie dans l’Union du Maghreb Arabe, connue pour entretenir de bon rapport avec l’Union Européenne et comme se battant pour contenir l’Islam radical (Harrigan et El Said, 2009). Ce revirement de situation est arrivé pile au moment où le discours américain concernant la sécurité au Moyen Orient changeait de la crainte de l’expansion du communisme, à la crainte de l’expansion du radicalisme Islamiste.

 

Ayant analysé les motivations de l’attribution d’aide publique au développement des agences multilatérales, cet article se penchera maintenant sur les motivations des Etats Unis et des pays de l’Union Européenne. Les donneurs européens sont influencés par trois types de facteurs : historiques (présence ou non d’un passé coloniale), politiques et économiques. Même si le traité de Barcelone met en avant des facteurs idéologiques, comme l’établissement de «  paix et stabilité basées sur le respect des droits de l’homme et sur la démocratie » (DFID, 2003 :11), il est possible de remarquer l’influence particulière des intérêts économiques des donneurs. En effet, « dans presque tous les cas d’assistance européenne, bien que moins en ce qui concerne les pays scandinaves, les considérations commerciales jouent un rôle crucial » (Nonneman, 1988 :84). Le but est de créer une dépendance pour certaines commodités produites par le pays donateur, pour avoir un meilleur accès au marché local, ainsi que pour sécuriser l’accès au pétrole. La France par exemple, a tendance à favoriser les transferts vers l’Algérie, la Tunisie et le Maroc pour des raisons économiques, politiques et historiques (Harrigan, 2011). Les raisons politiques peuvent être comprises en termes de migration. Les pays européens sont généralement réticents à ouvrir leurs frontières. L’aide économique aux pays d’origines des migrants est vu comme un moyen plus acceptable de gérer les problèmes migratoires. Cela aide à réduire les motivations à venir en Europe en créant un climat économique favorable sur place (Reynaert, 2011). Tous ces intérêts sont repris dans les accords de Barcelone de 1995 qui établissent un partenariat euro-méditerranéen. Il est intéressant de constater que l’aide en provenance de l’Union européenne vers les pays de la méditerranée a augmenté depuis leurs signatures (Harrigan, 2011).

 

L’aide américaine vers les pays MENA est fortement influencée pour sa part, par des facteurs économiques et politiques. Les facteurs idéologiques ont également un poids considérable, mais cet article les considérera ensemble avec les intérêts économiques. D’un point de vue économique, l’aide américaine peut être soumise à certaines conditions étant économiquement intéressantes pour les Etats-Unis. Pour Nonneman, «  les intérêts économiques domestiques- tel qu’un prix au-dessus de celui du marché et la quasi-garantie d’acheter les produits aux agriculteurs américains, la diminution des coups de stockage pour le gouvernement américain et la pénétration des entreprises américaines sur les marchés locaux sont flagrants » (1988 :85).

 

Ce sont néanmoins les intérêts politiques qui sont les plus déterminants dans l’allocation de l’aide publique américaine au développement. Selon Harrigan et Wang, ces facteurs ont une plus grande importance que pour les autres donneurs occidentaux (2011). Les Etats-Unis favorisent, par exemple, les pays ayant accepté d’avoir des relations diplomatiques avec Israël. Le but de l’aide est dès lors double. Tout d’abord les Etats-Unis ont la tendance d’allouer l’aide publique au développement au pays du Moyen Orient dans le but de maintenir les régimes pro-occidentaux au pouvoir. Ensuite, dans le cas de l’Egypte, du Maroc, de l’Algérie et de la Tunisie, Washington les ont orienté (grace à l’allocation d’une aide), a calqué leurs politiques étrangères sur celle des Etats-Unis (Nonneman, 1988). De fait, pendant la Guerre Froide, les Etats-Unis donnaient de l’aide aux pays aidant à contenir l’influence du Communisme dans la région MENA (et qui par la suite s’est transformé en cordon sanitaire contre la progression de l’Islam radicale).

 

L’Egypte a par exemple commencé à bénéficier de l’aide des Etats-Unis lorsqu’elle s’est éloignée de l’Union Soviétique. C’est devenu par la suite un des pays bénéficiant le plus de l’aide américaine suite à la signature du traité de paix avec Israël. Le pays a également reçu de l’argent après avoir soutenu la coalition menée par les Etats-Unis contre l’Irak en 1990. Comme nous l’avons déjà expliqué dans la partie traitant de l’aide accordée par les agences multilatérales, rien ne justifiait ces transferts automatiques d’aide d’un point de vue économique. Un autre exemple est celui de la suspension de l’aide américaine en direction de la Jordanie en 1978, lorsque le roi a refusé de signer les accords de paix avec Israël. Une fois signés en 1994, la Jordanie est devenue un des plus grands bénéficiaires de l’aide américaine (Harrigan et El-Said, 2009).

 

La prévalence des intérêts des américains dans leurs attributions de leur aide publique au développement dans la région du Moyen Orient et de l’Afrique du Nord a été vérifiée par le modèle Probit élaboré par Harrigan and Wang. Il prend en considération des mesures permettant d’évaluer les besoins du bénéficiaire de l’aide étrangère (comme par exemple la taille de sa population, le PIB par habitant…). Le modèle évalue également le taux de retour de l’aide pour le donneur. Les résultats démontrent que comparé aux autres donneurs, les américains sont particulièrement influencés par leurs propres intérêts. Harrigan et Wang se sont particulièrement penchés sur les pays de la région MENA, étant donné que Washington est impliqué dans une Guerre contre le Terrorisme. Ces auteurs ont conclu que : « les intérêts du donneurs (…) a un impact positif fort sur l’allocation de l’aide américaine en direction d’Israël et de la Jordanie, deux des alliés les plus stratégiques des Etats-Unis dans la région, et un impact négatif fort sur l’allocation de l’aide américaine aux pays traditionnellement hostiles à la politique étrangère des Etats-Unis dans la région, tels que le l’Iran, le Soudan et le Yémen » (2011 :3).

 

Ayant évalué le rôle des intérêts des pays donneurs occidentaux dans l’attribution de l’aide au développement aux pays de la région MENA, certains auteurs soutiennent que les pays arabes sont moins susceptibles de motiver l’allocation de l’aide en fonction de leurs intérêts économiques, politiques et idéologiques (Neumayar, 2004). Neumayar utilise le travail d’Heckman pour analyser les motifs de l’allocation de l’aide arabe au développement. Il affirme que les pays les plus pauvres, islamiques et arabes sont plus enclins à bénéficier de transferts. Le fait que le niveau de pauvreté soit un des facteurs les plus déterminants renforce la thèse que dans le cas des donneurs arabes, les besoins du destinataire prévalent. Cet élément est appuyé par Nonneman qui affirme en parlant de l’allocation de l’aide saoudienne au développement que « l’engagement à développer les pays du tiers-monde et les motifs de développement économique à long terme (…) ne devraient être écartés » (1988 :155). Cependant, cet article soutient que les motivations politiques et idéologiques ne devraient pas être ignorées.

 

Toujours en utilisant le travail de Neumayar, l’absence de relations diplomatiques avec Israël est un facteur déterminant dans l’attribution de l’aide arabe au développement dans la région MENA. Les pays donneurs tels que le Koweït, l’Arabie Saoudite, et les Emirats Arabes Unis ont favorisé les transferts d’aides à l’Egypte, la Jordanie et la Syrie pendant la guerre des 6 jours en 1967. L’aide arabe a par la suite arrêtée d’être allouée à l’Egypte lorsque le pays a signé les accords de Camp David.  Un autre exemple prouvant l’importance du facteur Israël dans l’allocation de l’aide arabe est le fait que le Koweït ait continué à envoyer de l’aide en Syrie, à cause de ses frontières avec Israël, bien que le Ministres des affaires étrangères koweïti ait déclaré que l’aide s’arrêterait à cause du soutien syrien à l’Iran dans les années 1980.

 

Un autre élément politique important déterminant l’allocation de l’aide est la similarité de la politique étrangère des pays bénéficiaires avec celle de l’Arabie Saoudite. Ce pays est le donneur arabe le plus important selon Nonneman.  Ryhad est particulièrement sensible aux facteurs politiques et idéologiques dans l’attribution de l’aide. Par exemple, la République Arabe du Yemen a commencé à recevoir l’aide saoudienne une fois que celle-ci s’est détournée de l’Union Soviétique dans les années 1970. En conclusion, les intérêts des donneurs arabes (qu’elle soit bilatérale ou multilatérale),  les intérêts du donneur jouent un rôle dans le processus de sélection des pays bénéficiaires et lorsque le montant du prêt est fixé. Les intérêts du récepteur, quant à eux, ne sont pris en compte que lors du processus de sélection (Neumayar, 2004).

 

Conclusion

 

Tout comme le modèle hybride le soutient, les intérêts du bénéficiaire et du donneur d’aide jouent un rôle dans l’attribution de celle-ci. Le but de cet article était de démontrer que, même s’ils jouent une rôle, les intérêts des pays de la région MENA bénéficiant d’aide au développement ne sont pas déterminant dans le processus d’attribution de cet aid. Comparée à d’autres régions du monde plus pauvres, celle du Moyen Orient et de l’Afrique du Nord reçoit énormément d’aide. De plus, les bénéficiaires principaux sont des pays à revenus intermédiaires.

 

Les intérêts politiques des donneurs sont ceux ayant le plus d’influence dans le processus d’attribution. Le FMI et la Banque Mondiale sont influencés par les intérêts politiques de leurs gros actionnaires occidentaux, malgré la croyance générale que les agences multilatérales oeuvrent uniquement dans l’intérêt des pays  bénéficiant d’une aide au développement. Les Etats-Unis sont le donneur le plus influencé par les considérations concernant la politique étrangère. Celles-ci changent avec le temps. Pendant la Guerre Froide, Washington favorisait les pays hostiles au communisme, alors qu’après les années 1990, ils ont commencé a favorisé les pays s’opposant à la diffusion de l’Islamisme radical. L’existance d’un traité de paix avec Israël est également déterminant. Les donneurs européens sont quant à eux moins influencé par les facteurs politiques que les Etats-Unis, même si ces facteurs restent importants dans l’attribution de l’aide au développement. Enfin, la croyance que l’aide des pays arabes est attribuée en fonction des besoins de leurs voisins a été remise en cause dans la dernière section de cet article. En effet, les donneurs arabes sont plus enclins à envoyer de l’aide aux pays ayant une politique étrangère similaire à la leur. En conclusion, il est possible d’affirmer que dans le cas des pays de la région MENA, les intérêts politiques du donneur est le facteur principal à l’attribution d’aide au développement.

 

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