Union pour la Méditerranée

Attendue pour devenir le nouveau cadre de coopération euro-méditerranéen, l’Union pour la Méditerranée est un projet lancé par Nicolas Sarkozy lors de sa campagne présidentielle en février 2007. Initialement prévue hors des structures européennes, l’Union pour la Méditerranée prend aujourd’hui la forme d’une relance du Processus de Barcelone.

Suite à une allocution donnée (colloque « la relation euro-méditerranéenne : penser au-delà de Barcelone », Institut d’Etudes Européenes, FUSL/UCL) par Alain Le Roy, ambassadeur français, chargé du projet de l’Union pour la Méditerranée, nous avons pu mieux comprendre l’évolution et l’actuelle forme du projet.

Premier projet : l’Union Méditerranéenne

Proposée par Nicolas Sarkozy le 7 février 2007 lors d’une réunion publique à Toulon durant sa campagne présidentielle, l’Union Méditerranéenne était un projet d’union supranationale qui rassemblerait les pays du pourtour méditerranéen.

Origine : analyse de la coopération euro-méditerranéenne

Chaque processus de coopération précédent a son utilité. Mais quelques constatations peuvent être faites :

  • l’écart de développement entre la rive Nord et la rive Sud de la Méditerranée est le plus grand du monde entre deux régions contiguës
  • la situation de l’emploi dans les pays de la rive Sud est en crise
  • seulement 2% du chiffre d’affaire européen est investi en Méditerranée, son investissement se situant davantage à l’Est.

Le Processus de Barcelone a montré ses avantages mais également ses limites. Il ne faut en effet pas lui enlever la qualité d’être avec les Nations-Unies, la seule instance au sein de laquelle siègent ensemble Syriens, Libanais et Israéliens, Marocains et Algériens. De même la PEV a porté des fruits en matière de relation bilatérale européenne avec beaucoup de pays du bassin méditerranéen. Mais :

  • Le Processus de Barcelone n’est pas assez équilibré : il met 27 pays unis comme interlocuteur d’un Sud divisé. Ce déséquilibre induit une inégalité dans l’investissement mis par chacune des rives dans le processus.
  • La coopération euro-méditerranéenne est peu visible des populations des rives Sud. En effet 70% des ressources européennes allouées à l’Euromed sont des aides budgétaires, tandis que seulement 30% sont consacrés à des projets concrets, visibles par la population.

L’idée de l’Union Méditerranéenne, qui reste encore aujourd’hui celle de l’Union pour la Méditerranée, est à l’instar de la méthode de Jean Monnet : rapprocher les deux rives de la Méditerranée autour de projets concrets communs. En Europe, cette méthode a porté ses fruits puisque autour de la CECA s’est progressivement bâtie l’Union Européenne.

Membres potentiels

Elle réunirait

  • des pays de l’Union Européenne (Chypre, Espagne, France, Grèce, Italie, Malte, Portugal),
  • des pays d’Afrique du Nord (Algérie, Egypte, Libye, Maroc, Tunisie),
  • des pays du Proche-Orient (Israël, Jordanie, Palestine, Liban, Syrie),
  • des Unions régionales (Union Européenne, Conseil de l’Europe, Union Monétaire européenne (zone euro), Union du Maghreb Arabe, Ligue arabe, Union africaine).

Piliers

Selon le projet de base, cette union sera basée sur trois piliers politiques :

  • une politique commune d’immigration choisie ;
  • une stratégie écologique (avec une gestion commune de l’eau);
  • une politique commune de co-développement.

Un quatrième pilier pourrait également être mis en place pour une coopération intégrée pour lutter contre la corruption, le crime organisé et le terrorisme en imaginant un espace juridique commun.

Institutions

Du point de vue institutionnel, l’Union méditerranéenne s’inspire de son homologue européenne. Elle fonctionnerait donc sous le contrôle d’une présidence tournante. Elle serait dotée d’un conseil décisionnel, le Conseil méditerranéen et d’une Banque méditerranéenne d’investissement. Cette dernière servirait à financer les projets communs aux membres de l’Union et à ainsi aider les économies en difficulté.

Objectifs

L’Union méditerranéenne a pour ambition de remédier aux manques du processus de Barcelone en s’appuyant davantage sur la coopération que sur le commerce. Elle inclurait seulement les pays de l’Europe méridionale, supposés plus intéressés par le sort de la Méditerranée que les autres États membres de l’Union européenne.

Lorsque le projet d’Union Méditerranéenne fut lancé en février 2007, il semblait clair que Nicolas Sarkozy le proposait comme une alternative à l’adhésion de la Turquie dans l’Union Européenne. Cet objectif relativement caché fut aussitôt décrié par les partisans d’une Turquie européenne, ce qui contribua a amoindrir considérablement l’enthousiasme de certains pays par rapport au nouveau projet.

Réactions et modifications

Suite à son élection en mai 2007, Nicolas Sarkozy a commencé un travail de sensibilisation à son grand projet Méditerranée. Les réactions sont au départ réservées que ce soit parmi les Etats Européens ou parmi les voisins du Sud.

Réactions européennes

L’Union Méditerranéenne n’est au départ pas un projet européen puisqu’il ne s’adresse qu’aux pays riverains. Et pourtant, il a progressivement pris une teinte européenne.

L’Allemagne a exprimé sa réticence dès l’annonce d’une Union proposée aux seuls Etats riverains de la Mer Méditerranée. Depuis lors, Angela Merkel insiste pour tous les Etats membres de l’UE participent à la nouvelle Union et souligne également le danger d’abandon des réalisations du Processus de Barcelone et de la Politique Européenne de Voisinage.

La Slovénie qui assume de janvier à juin 2008 la Présidence de l’Union Européenne s’est exprimée dans des termes plus ou moins similaires aux commentaires allemands, soulignant le besoin de garder le cadre existant de coopération euro-méditerranéenne.

Du côté des riverains méditerranéens, les réactions, quand il y en avait, étaient bonnes. Le 21 décembre 2007, les Premiers Ministres italien et espagnol, Romano Prodi et Jose Luis Zapatero expriment leur soutien au projet de l’Union Méditerranéenne. La « Déclaration de Rome » est le premier soutien public donné au projet de Nicolas Sarkozy. Elle s’assortit d’un paragraphe affirmant que la future Union n’est en aucun cas destinée à supplanter le processus d’adhésion turque à l’UE.

A la Commission, le projet a été accueilli avec scepticisme. La DG Relex a dit qu’elle y voyait une volonté de renforcer le partenariat euro-méditerranéen, et que cela méritait d’être discuté. Les autorités européennes ont néanmoins ajouté qu’aucun financement européen du projet n’était possible.

Bref, l’Europe n’était pas une enthousiaste du projet français mais se rendait compte qu’il soulevait la question d’un manque réel dans la politique euro-méditerranéenne. C’est pourquoi ce projet a continué à vivre.

Réactions du Sud

Nicolas Sarkozy a lui-même effectué des tournées au Maghreb. Il y a commencé sa tournée par une visite en Algérie en juillet 2007, mais n’a alors pas réussi à rallier le Maroc, vexé d’avoir été consulté en deuxième lieu. Le Président français a donc réitéré une tournée en novembre et décembre suivants en commençant par le Maroc. Mouammar Qadhafi a été approché suite au règlement de l’affaire dite « des infirmières bulgares ». Le Président tunisien Ben Ali a aussi apporté son soutien au projet.

Selon l’ambassadeur Le Roy, idée d’une Union Méditerranéenne a rencontré de réelles attentes de la part des dirigeants de la rive Sud de la Mare Nostrum. Le Président Ben Ali, le roi Mohammed VI, le Président Bouteflika, le Président Moubarak, le Premier Ministre israélien Ehud Olmert et le Président de l’Autorité Palestinienne, Mahmoud Abbas se sont montrés favorables au projet. Seuls trois pays ne se sont pas encore officiellement exprimés sur le sujet : le Liban, la Syrie, ainsi que la Turquie. Les deux premiers ont pour l’instant d’autres préoccupations internes, tandis que la réticence du troisième vient de la crainte de voir le nouveau cadre de coopération substituer le processus d’adhésion. Aujourd’hui Ankara a compris que le projet était profitable malgré l’absence de déclaration officielle, a déjà exprimé le souhait d’y participer.

Le déblocage et l’accord des 27

L’Allemagne, bien que réticente sur certains caractères de l’Union Méditerranéenne, ne voulait pas lâcher le projet. A la mi-février 2008, elle signifie au Président français son désir de trouver une proposition commune. Nicolas Sarkozy et Angela Merkel se sont accordés lors d’un dîner le 3 mars dernier sur un projet non plus d’Union de la Méditerranée, ou Méditerranéenne, mais pour la Méditerranée. Ce changement souligne bien la modification imposée par la chancelière allemande au projet. Cette dernière a en effet exigé qu’une telle union soit construite au sein de l’Union Européenne.

Le projet bénéficiant désormais du soutien du couple moteur de l’Union Européenne prend une tout autre consistance. Il est présenté lors du Conseil européen des 13 et 14 mars 2008 et rencontre un accord des 27 Etats membres de l’Union Européenne.

Projet européen d’Union pour la Méditerranée

A l’issue du Conseil Européen des 13 et 14 mars, le projet d’Union pour la Méditerranée a donc pris corps sous la forme de quelques phrases dans les conclusions de la présidence sous le titre de Déclaration sur le processus de Barcelone : une Union pour la Méditerranée »

« Le Conseil européen a approuve le principe d’une Union pour la Méditerranée qui englobera les Etats membres de l’UE et les Etats riverains de la Méditerranée qui ne sont pas membres de l’UE. Il a invite la Commission a présenter au Conseil les propositions nécessaires pour définir les modalités de ce que l’on appellera « Le processus de Barcelone: une Union pour la Méditerranée », en vue du sommet qui se tiendra a Paris le 13 juillet 2008. »

Trois changements peuvent déjà être perçus dans cette déclaration :

  1. le projet ne s’intitule plus Union Méditerranéenne, mais Union pour la Méditerranée ;
  2. le membership inclut aujourd’hui tous les pays de l’Union Européenne, ainsi que les Etats riverains de la Méditerranée non-membre de l’UE ;
  3. le projet s’insère dans les réalisations du Processus de Barcelone.

Institutions

L’Union pour la Méditerranée introduit deux originalités institutionelles :

  • Co-présidence : l’UPM serait gérée par deux Présidents, un du Nord de la Méditerranée et un du Sud. Cette nouveauté permet d’une part de faire disparaître le déséquilibre entre les deux rives, d’autres part de permettre des recours auprès d’une autorité spécifique qui servira de relais entre les acteurs euroméditerranéens et les décideurs.
  • Secrétariat : sa fonction serait double : d’une part proposer des améliorations ou des nouveaux, d’autre part, de mettre en œuvre les projets approuvé par les réunions ministérielles de l’UPM.

Attention : Bien que le projet semble s’inscrire dans un cadre européen, il fonctionne normalement davantage selon un principe d’intergouvernementalité.

Membres

Comme mentionné plus haut, l’Union pour la Méditerranée regroupera tous les pays de l’Union Européenne, plus les pays Méditerranéens non-membres de l’UE.

Certains Etats seront invités à participer à l’UPM au titre d’observateurs comme le Conseil de Coopération du Golfe (CCG), l’Union du Maghreb Arabe (UMA) ou encore l’Union Africaine (UA).

Une « union de projets »

L’Union pour la Méditerranée a été présentée par ses initiateurs comme « une Union de projets pour un projet d’Union ». On retrouve donc la volonté de travailler selon la méthode Jean Monnet, c’est-à-dire de rassembler les Etats autour de projets concrets touchant à un bien commun : la Méditerranée.

Certains projets font déjà l’objet de négociations et sont destinés à être mis en œuvre dès la création de l’UPM en juillet 2008 :

  • Dépollution de la Méditerranée : plan lancé par Euromed, relancé par l’UPM. Les réunions de négociations ont déjà commencé.
  • Accès à l’eau
  • Gestion de l’eau pour irrigation
  • Plan solaire méditerranéen : accès à l’énergie
  • Autoroute maritime entre Alexandrie et Tanger, passant par le Pirée, proposée par l’Egypte
  • Création d’un pôle d’excellence Euromed dans les matières suivantes :
    • Agriculture et désertification
    • Ressources, biodiversité et halieutique
    • Changement climatique
  • Création d’un Master Euromed (envisagé)
  • Banque d’archive euro-méditerranéenne (proposée)
  • Office méditerranéen de la jeunesse (destiné aux jeunes, étudiant…)

Lancés dès juillet 2008, ces projets donneront l’impulsion à d’autres projets.

Beaucoup ont envisagé la gestion de l’immigration transméditerranéenne par la future Union. Néanmoins, un spécialiste de la question, Jean-Louis Debrouwer, Directeur « Immigration, Asile et Frontières » auprès de la Direction Générale « Justice, Liberté et Sécurité » de la Commission Européenne, estime que cette question ne doit pas être traitée par un cadre euro-méditerranéen. En effet, la « logique de route » convient mieux étant donné qu’autour du bassin méditerranéen certains pays n’émettent aucune volonté à réguler le trafic migratoire passant par leur territoire.

Financement

Lorsqu’on pose la question du financement à l’ambassadeur Le Roy, les réponses se font moins précises. Selon lui, les projets seront à géométries variables et fonctionnant sur le principe de « coalition of the willing ». En d’autres mots, il s’agira d’avancer avec les pays qui le souhaitent.

Chaque projet doit donc trouver son propre financement. Une partie des projets pourra trouver sa source de financement dans le communautaire. Il est également possible qu’un pays du Sud Méditerranéen souhaite consacrer une partie de son enveloppe d’aide bilatérale (provenant de l’Europe) à un projet.

Autres sources de financement envisagées :

  • Partenariat public-privé ;
  • certaines agences de développement sont intéressées par des projets particuliers et sont prêtes à les financer ;
  • Banque africaine de développement ;
  • Banque Mondiale ;
  • Pays arabes du Golfe.

Depuis le 14 mars

Le Conseil européen a chargé la Commission de mettre au point des propositions pour le sommet euro-méditerranéen du 13 juillet. Le but de cette réunion de Paris est de parvenir à une Déclaration (pas un traité) commune entre les chefs d’Etat qui décidera de la co-présidence, du secrétariat et de la définition des projets.

Rapport de la Commission

Le 20 mai passé la Commission a publié son rapport. Celui-ci approuve en grande partie le projet franco-allemand présenté devant le Conseil en mars passé.

L’Union pour la Méditerranée constitue un nouvel élan pour le processus de Barcelone et cela de trois manières:

1) Par un renforcement au niveau politique des relations entre l’UE et ses partenaires méditerranéens :

· des sommets bisannuels des chefs de gouvernement se tiendront successivement dans l’UE et dans les pays partenaires méditerranéens.

· L’Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne (APEM) réaffirmée comme la dimension parlementaire du processus de Barcelone.

2) Par un meilleur partage des responsabilités des relations multilatérales euro-méditerranéennes :

· Une coprésidence dont la part européenne sera assurée par le président en exercice de l’Union européenne (auquel se joindra le président de la Commission si le Traité de Lisbonne est amené à être appliqué) et le Haut représentant de la PESC/vice-président de la Commission, au niveau des affaires étrangères, tandis que la sélection du coprésident du côté des pays partenaires méditerranéens se fera par consensus

· Un comité permanent conjoint préparerait les sommets et les réunions interministérielles, ainsi que les réunions de hauts fonctionnaires et celles du comité euro-méditerranéen (dont les réunions sont appelées à être moins fréquentes avec le rôle accru du comité permanent conjoint). Ce comité conjoint servira aussi de mécanisme de réaction rapide

· Un secrétariat comme point de convergence des initiatives de projets. Sa tâche se situe en amont et en aval du projet. Il sera d’une part chargé d’examiner les propositions de projets et de les soumettre au comité euro-méditerranéen. D’autre part il lui faudra assurer le suivi nécessaire en ce qui concerne la recherche de partenaires et de financement pour le projet. Il fera ensuite rapport au comité euro-méditerranéen. Les membres du secrétariat seront choisis sur base de critères de compétences et géographiques. Un pays hôte sera désigné et fournira les locaux, tandis que les fonctionnaires détachés seront rétribués par leurs administrations respectives.

3) Par des projets régionaux et sous-régionaux supplémentaires, utiles pour les citoyens de la région et qui rendront ces relations plus concrètes et plus visibles :

· Les projets sélectionnés devront « favoriser pleinement la cohésion et l’intégration économique régionales » et devront « constituer des projets visibles et pertinents pour les citoyens de la région ».

· Le financement des projets viendra de sources multiples : secteur privé, coopération bilatérales de membres de l’UE, contributions des partenaires méditerranéens, institutions financières internationales et régionales, facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (FEMIP) et de la facilité d’investissement dans le cadre de la PEV (IEVP). L’UE ne financera des projets que si ceux-ci entrent dans les priorités qu’elle s’est préalablement fixées.

· Exemples de projets devant être discutés dès le 13 juillet (détails : voir Annexe I du rapport de la Commission) : autoroutes de la mer, interconnexion du Maghreb arabe (AMA), dépollution de la Méditerranée, sécurité maritime, plan solaire méditerranéen…

Réaction du Parlement européen

Le 5 juin, le Parlement Européen s’est prononcé à 562 voix pour, 50 contre et 30 abstentions en faveur du projet « Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée ».

Le Parlement se félicite du rôle prévu pour l’Assemblée parlementaire Euro-méditerranéenne (APEM), mais considère que celle-ci, « en tant qu’organe consultatif, devrait avoir le droit de présenter des propositions et des évaluations ».

Les MEP ont également émis certains conseils et ont mis en garde contre certaines dérives du futur projet d’Union pour la Méditerranée :

  • l’UE doit s’investir dans le règlement définitif du conflit au Moyen-Orient. (Cette remarque a fait l’objet d’un amendement qui n’a finalement pas été voté) ;
  • La Commission doit prendre des mesures vis-à-vis des violations de droits de l’homme commises par Israël à l’encontre des Palestiniens ;
  • Ce projet ne doit pas être immobilisé par des structures bureaucratiques trop lourdes ;
  • Crainte que l’enthousiasme ne soit pas aussi grand du côté des pays partenaires Méditerranéens ;

Réactions des futurs membres

Les membres de l’UE se sont tous montrés favorables au rapport de la Commission. Ils en examineront et approuveront les propositions qui y figurent au cours du mois de juin, lors de la réunion du Conseil européen. De celui-ci une position concertée sera issue et exposée lors de la réunion inaugurale du « Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée » qui aura lieu le 13 juillet prochain à Paris.

Du côté des pays partenaires méditerranéens, les réactions par rapport au projet sont plus mitigées.

Le Forum de la Méditerranée organisé à Alger le vendredi 6 juin dernier a été l’occasion pour un certain nombre de pays arabes de demander des « clarifications sur les conséquences » de l’entrée d’Israël dans la future Union.

Lors d’un sommet arabe restreint à Tripoli, Mouammar Khadafi a émis la crainte que ce projet ne « déchire la solidarité arabe ou africaine » et a appelé ses homologues syrien, mauritanien, tunisien, algérien, ainsi que le Premier Ministre marocain à rejeter le projet. Quant à la Turquie, elle a encore peur que ce projet ne soit une stratégie visant à l’évincer du processus d’adhésion à l’Union Européenne.

La France déclare ne pas craindre ces dissensions anti-UPM et annonce qu’elle attend encore les réponses de l’Algérie, du Liban et de la Syrie, les autres pays arabes ayant confirmé leur présence à Paris le 13 juillet.

La Coprésidence devrait être assurée côté Nord par la France, côté Sud par l’Egypte. Le siège du secrétariat est quant à lui sollicité par Rabat, Tunis et Malte. La question de sa localisation sera tranchée avant le 13 juillet.

Résultats du 13 juillet et suites

Pour un aperçu de la journée, voir notre Edito du 14 juillet : « Processus de Barcelone : une Union pour la Méditerranée », le succès diplomatique cache le manque de consistance du projet.

Le 13 juillet 2008, l’Union pour la Méditerranée connait une inauguration majestueuse en présence des représentants de 43 pays européens et méditerranéens, ainsi que des représentants d’organisations internationales et d’autres organismes.

La Déclaration commune issue de cette réunion au sommet ne comporte que peu de nouveautés comparé au rapport publié le 20 mai par la Commission (voir Sources ci-dessous). A noter que le texte a subi un blocage de dernière minute à cause d’un désaccord entre Palestiniens et Israéliens sur le terme d’Etat nation, d’Etat national et démocratique utilisé dans le texte initial. Ces concepts évoquent des pierres d’achoppement dans le processus de paix entre les deux parties : retour des réfugiés, Etat juif, Etat palestinien.

Déclaration commune du sommet de Paris sur la Méditerranée.

La Déclaration de Paris précise l’importance de l’acquis de Barcelone. La nouvelle politique euro-méditerranéenne tournera donc encore autour des trois grands piliers : la politique et la sécurité, l’économie et l’humain, le social et la culture. Au niveau sécuritaire, le partenaires ont déclaré vouloir s’investir dans le sens d’une région dépourvue d’armes de destruction. Un autre thème recèle beaucoup d’attentes, celui de l’immigration : les pays signataires ont exprimé la volonté de faciliter la circulation légale des personnes.

Sur le plan bilatéral, les accords d’association conclus dans le cadre du Processus de Barcelone et plans d’action de la politique de voisinage seront maintenus.

Malgré un maintien des grandes lignes, l’Union pour la Méditerranée représente néanmoins un certain nombre d’apports aux anciens cadres de coopération Euromed:

  • un rehaussement du niveau politique des relations entre les deux rives de la Méditerranée;
  • un meilleur partage des responsabilités dans les relations multilatérales;
  • des relations plus concrètes et plus visibles grâce à des projets supplémentaires et surtout utiles pour les citoyens de la région;
  • au niveau financier, une diversification des sources et une meilleure capacité à attirer de nouveaux financements et à les coordonner.

La Déclaration de Paris est donc restée très floue et générale. Les modalités de mise en oeuvre du nouveau « Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée », c’est-à-dire les structures, localisations, détails des projets, financements, … seront fixées lors de la prochaine réunion des Ministres des Affaires Etrangères, en novembre 2008.

Voir la revue de presse de la semaine du 3 au 7 novembre 2008 sur la réunion des Ministres des Affaires Etrangères de l’Union pour la Méditerranée (+ Edito du 7/11/2008)

Voir aussi le Dossier spécial sur l’Union pour la Méditerranée.

Sources